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1、- 96 -MANAGEMENT WORLDNo. 4 2001财政分权 :中国财产税改革的前景 *谢群松表 1 各个税种的特征标 准 所得税 销售税 财产税 旅游税收 入 高 高 高 高公 平 高 高 高 / 中 中责 任 中 中 高 低管理成本 高 高 低 中均 等 高 中 / 高 中 / 高 低效 率 高 中 高 低规避程度 高 低 低 中 / 高资料来源 : McCluskey W. J . andWilliams B .,1999。一、引言近 20 年来 ,评估师国际团体、政治家、经济学家和财政专家对财产税的兴趣与日俱增(McCluskey W. and Williams B . ,
2、1999) 。正如有的学者 (Bahl and Linn ,1992)所言 ,“财产税是发展中国家最为重要的地方税种”。目前 ,对财产税的强调和改革已经列入许多国家的议事日程。其中尤为引人注目的是中、东欧的原社会主义国家。在这些过渡国家中 ,财产税已被确定为分权化进程中新产生的地方政府重要的收入来源。事实上 , 财产税作用的凸现与其在财政分权中的地位是密不可分的。主张财政分权的第一个理由是权利与责任间的辩证关系。财政制度首要和最为关键的要素是“地方责任” (local accountabilit y) 。也就是说 ,无论是中央政府还是地方政府 ,都应该对选民负责(Layfield , 1996
3、) 。但地方责任与地方财政自治是紧密相连的 , 因为赋予地方政府一定的财政自主权的一个主要原因就是为了加强地方责任 (Owens ,1992) 。财政分权的第二个理由是 : 与中央政府相比 ,各级地方政府在资源配置上具有信息优势 ,因此财政分权将带来公共物品供给效率的提高 (Oates ,1972) 。第三 ,财政分权还将降低组织试验的风险 ,从而有利于组织的创新与发展。然而 ,只有当地方政府拥有自己独立且稳定的收入来源时 ,真正的财政分权才有可能变成现实。因此 , 如何为地方政府寻求一个理想的收入来源就成了财政分权得以推进的前提。分析一下各个税种的特征 (表 1) ,将有利于我们确定地方政府
4、理想的收入来源。从表1 可以看出 , 无论是从财政原则、效率原则还是公平原则进行评价 , 财产税都不失为地方政府理想的收入来源。林毅夫和刘志强 (2000 年 ) 对中国的财政分权与经济增长间的关系作了实证研究。他们发现 ,在控制了同一时期其他各项改革措施的影响后 , 财政分权提高了省级人均 GDP 的增长率。这与财政分权可以提高经济效率的假说是相一致的。利用他们的研究结果 ,我们可以推知中国下一步的财政改革应该坚持分权化的方向 , 继续推进和完善 1994 年开始的分税制改革。在以* 本文所论述的财产税制不包括目前中国港、澳、台地区所实行的财产税制。 1995-2006 Tsinghua T
5、ongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.管理世界双月刊2001 年第 4 期- 97 -表 2 财产税收入占税收收入和 GDP 的比重1992 年 1993 年 1994 年 1995 年 1996 年 1997 年财产税 (亿元 ) 72. 30 79. 47 92. 79 115. 31 141. 59 167. 91税收总收入 (亿元 ) 3121. 55 4039. 78 4871. 29 5737. 41 6571. 41 8234. 04GDP (亿元 ) 26651. 90 34560. 00 46670. 00 57
6、494. 90 66850. 50 73142. 70财产税收入占税收总收入的比重 ( %) 2. 316 1. 967 1. 905 2. 010 2. 155 2. 039财产税收入占 GDP 的比重 ( %) 0. 271 0. 230 0. 199 0. 201 0. 212 0. 230资料来源 : 1992 年“财产税”数据为税务统计年鉴 (1994 年 ) 中“城市房地产税收入”加上“城镇土地使用税收入” , 1993 1997 年“财产税”数据为税务统计年鉴 (1994 1998) 中“房产税收入”加上“城镇土地使用税收入” ;“税收总收入”数据取自中国财政年鉴 (1993 1
7、998) ;GDP 数据取自中国统计年鉴 (1993 1998) 。分权为导向的财政改革背景之下 , 如何改革和完善中国现行的财产税制也就成了中国整个财政改革的重要组成部分。按照国际通行的定义 , 财产税是对财产所有权或占用权进行的课征。财产税具有“存量课征”和“经常课征”的特点。依据这一判定标准 ,在中国目前的 25 个税种中 , 只有城市房地产税、城镇土地使用税 (简称土地使用税 ) 、房产税、车船使用税、车船使用牌照税和船舶吨税才属于真正意义上的财产税 。其中前 3 个税种属于不动产财产税 ,后 3 个税种属于动产财产税。由于国际上动产财产税并不普遍 ,为便于国际比较以及突出重点 ,本文
8、只考察中国的不动产财产税。本文的余下部分结构如下 : 第二部分从历史和国际比较的角度考察中国的财产税收入 , 指出如果要提高财产税占地方财政收入的比重 , 只有改革现行的财产税制和财产税管理体制 ; 第三部分考察中国现行的财产税制 , 重点考察了房产税对“业主自用” (owner occupied) 住房的减免问题 ,从税基、税率以及税收优惠等方面提出若干改革建议 ; 第四部分从财政分权的角度考察了中国的财产税管理体制 ; 最后一部分是本文的一个小结 , 列示了相应的配套改革措施 , 并对需要进一步研究的问题作了交代。二、中国财产税收入的历史和国际比较1. 财产税在税收总收入中的地位中国历年的
9、财产税收入及其占税收总收入和GDP 的比重可见表 2。从表 2 可以看出 , 自 1994 年实行分税制以来 ,财产税收入有了较快的增长 ;财产税占整个税收收入的比重在 1. 9 %到 2. 2 %之间 ,比例较为稳定 , 这说明财产税的收入弹性与整个税收体系的收入弹性基本上是一致的 ; 另外 , 财产税收入占GDP 的比重在 0. 199 %到 0. 230 %之间 , 并且其比重还逐年有所上升。从国际比较的角度看 , 各国的财产税收入占GDP 的平均比重低于 1 % , 占整个税收收入的平均比重约为 1. 7 % ( IM F , 1996 年 ; O ECD , 1995年 ) 。因此
10、, 从国际比较的角度看 , 中国财产税占整个税收收入的比重要略高于国际一般水平。2. 财产税在地方财政中的地位由于财产税对于地方财政有着特殊的意义且国际上通常将财产税作为地方税种 (新加坡等少数国家除外 ) , 因此 , 有必要考察一下财产税在中国地方财政中的地位 (参见表 3) 。从表 3 可以看出 ,自 1994年实行分税制以来 , 财产税占地方税收总收入的比重稳定在 4. 19 %到 4. 55 %之间 ,财产税占地方财政经常性收入的比重逐年有所上升 , 但上升幅度不是很大。表 4 列示了部分 O ECD国家财产税收入占其州政府或地方政府税收收入的比重。表 3 财产税在中国地方财政中的地
11、位1992 年 1993 年 1994 年 1995 年 1996 年 1997 年财产税 (亿元 ) 72. 30 79. 47 92. 79 115. 31 141. 59 167. 91地方税收总收入 (亿元 ) 2277. 97 3165. 34 2040. 51 2534. 79 3113. 71 4002. 04地方经常性收入 (亿元 ) 2780. 42 3698. 70 4030. 51 4764. 64 5627. 94 财产税收入占地方税收总收入的比重 ( %) 3. 174 2. 511 4. 547 4. 549 4. 547 4. 196财产税收入占地方经常性收入的比
12、重 ( %) 2. 600 2. 149 2. 282 2. 420 2. 516 资料来源 :1992 年“财产税”数据为税务统计年鉴 (1994 年 ) 中“城市房地产税收入”加上“城镇土地使用税收入” , 1993 1997 年“财产税”数据为税务统计年鉴 (1994 1998) 中“房产税收入”加上“城镇土地使用税收入” ;“地方税收总收入”和“地方经常性收入”数据取自中国财年鉴 (1993 1998 )中“地方财政预决算收支”中的决算数。 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.-
13、98 -MANAGEMENT WORLDNo. 4 2001表 4 部分 OECD国家财产税收入在其地方财政中的重要性1975 1985 1994 变化率 ( %)澳大利亚州 26. 6 25. 7 29. 4 1. 1地方 100 99. 6 99. 6 加拿大州 2. 3 4 7. 3 217地方 88. 3 84. 8 85. 3 - 3. 3美国州 4. 1 3. 7 4. 3 地方 81. 9 74. 2 75. 8 - 7. 4捷克共和国 0. 4 丹麦 13. 2 6. 4 7. 1 - 46. 2新西兰 89. 1 93 90. 2 1. 2法国 19. 1 25. 2 26
14、36. 1匈牙利 9. 7 爱尔兰 100 100 100 意大利 17. 5 42. 1 140. 6荷兰 54. 2 75. 2 66. 9 23. 4波兰 36. 5 联合王国 100 100 100 资料来源 : O ECD 成员国收入统计 : 1965 1995 , 转引自 McCluskeyW. and Williams B . (1999) 。对比表 3 和表 4 ,我们可以看出 , 财产税收入在中国地方财政中所占的比重要远远低于上述 O ECD 成员国的相应比重。当然 ,由于中国的地方财政中包括省级财政 ,因此 ,上述直接对比的可比性也许会受到影响。表 5 是 1998 年财产
15、税收入在中国地方财政 (省、市、县、乡 )中所处的位置。从表 5 可以看出 , 如果参照国际标准 ,仅仅将市、县和乡三级财政看作是地方财政 , 那么 , 财产税占地方税收总收入的比重为 5. 48 % ,这仍然大大低于国际水平。综合上述两项分析 , 我们可以得出如下结论 : 虽然中国的财产税收入占整个税收收入的比重并不低于国际一般水平 , 但中国财产税在地方财政中的地位仍有待加强。从表 3 可以看出 ,自 1994 年分税制改革以来 , 财产税占地方税收收入的比重稳定在 4. 19 %到4. 55 %之间。这一方面说明中国的财产税与整个地方税收具有大致相同的收入弹性 , 另一方面也说明 , 除
16、非对现行的财产税制及其管理体制进行改革 ,否则难以增强财产税在中国地方财政中的地位。三、中国现行财产税制的改革1. 中国现行财产税制的特征前两部分提出了加强财产税在地方财政中地位的“需求” ,现在来考察如何增加财产税的“供给”。同任何其他税种一样 ,财产税的改革同样包括税制本身的改革和管理体制的改革。这一节将论述财产税制本身的改革 , 在展开论述以前 , 有必要考察一下中国现行财产税制的特征。中国现行财产税制的特征可简要概括如下 :(1)内外有别。即中国的国内企业、单位、个人和外资企业、外籍人员、华侨、港澳台同胞适用不同的财产税。以不动产财产税为例 ,中国国内的企业、单位、个人适用城镇土地使用税 , 房产税 , 其主要法律依据分别为 1988 年国务院颁布的城镇土地使用税暂行条例和 1986 年国务院颁布的房产税暂行条例 ;外商投资企业、外籍人员、华侨、港澳台同胞适用城市房地产税 ,其主要的法律依据为 1951年政务院公布的
