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1、2012 年第 5 期（总第 251 期）NO.5，2012General，No，251FORUM ON CONTEMPORARY EDUCATION近年来，我国逐步加大财政投入，将农村义务教育全面纳入公共财政保障体系，建立中央和地方分项目 、按比例分担的农村义务教育经费保障机制 。地方政府成为筹措义务教育经费的主要责任者，县乡两级管理的农村义务教育管理格局基本形成 。但由于地方财政管理层级较多，导致省以下地方政府财政管理难度增大，对农村义务教育财政投入的财务监管成为全社会共同关心的热点问题，文章拟从政府及学校两方面进行初步的探讨 。一 、农村义务教育财政投入的理论特性（一）农村义务教育财政投
2、入产品的纯公共性美国经济学家萨谬尔森提出的公共产品理论认为，按照受益的排他性或消费的竞争性标准分类，全部社会产品一般分为私人产品 、准公共产品 、公共产品三类 。私人产品的特性表现在受益的排他性或消费的竞争性，只有支付货币或货币等价物才能取得私人产品的所有权 。准公共产品具有一定程度的受益的非排他性和消费的非竞争性 。公共产品典型的特征表现在受益的非排他性和消费的非竞争性 。对于社会公共产品而言，任何社会公民与组织均可受益或消费，政府理应履行提供公共产品的责任 。由于政府提供的公共产品任何人都可以免费使用，因此有可能为动机不纯的组织或个人提供可乘之机，从而产生经济学中所谓的 “搭便车 ”现象
3、。1从整个社会看，农村义务教育是一种由国家强制执行的免费国民基本教育，与其他教育有明显的区别 。开展农村义务教育，可使农民子女及家庭受益，有助于国民素质的提升，有助于国民经济的持续增长，有助于和谐社会的发展 。2农村义务教育经费依靠各级政府的财政投入，所形成的社会效益由全社会共享，具有典型的非竞争性和非排他性，体现纯公共产品的属性 。（二）农村义务教育财政投入效应的正外部性外部性是指某一经济主体进行生产或消费等经济活动时，给其他经济主体造成有利或不利的影响 。其中有利的影响称为正外部性，反之成为负外部性 。人们通常将正外部性的大小作为衡量公共产品公共性程度的标准，一般来说，公共产品的论公共财政
4、框架下农村义务教育投入的财务监管*刘 波摘 要 文章从公共财政视角分析了农村义务教育投入的纯公共性 、正外部性等理论特性，结合地方政府财政监管难度大 、农村中小学财务管理工作薄弱 、预算控制乏力等现状，提出加强政府监管 、科学编制部门预算 、强化农村中小学预算控制等对策 。关键词 公共财政；地方政府；教育投入；财务监督作者简介 刘波，湖南省财政厅会计处（长沙 410005)* 本文系湖南省教育科学 “十二五 ”规划重点课题 “地方政府教育财政投入的财务监管 ”（课题编号：XJK011AJGD02 ）的阶段性成果 。53公 共程度与其正外部性成正比，正外部性越大，纯公共产品特性越强 。受政府选择
5、和制度安排的影响，农村义务教育具有强烈的正外部性 。农村义务教育是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育制度，具有强制性 、免费性与普及性 。农村义务教育的正外部性和政府赋予的强制性等因素，决定了政府应当作为其主要的经费投入主体，在提供农村义务教育服务中发挥主导作用 。农村义务教育作为政府的一项公共服务项目，国家应发挥主导作用，承担提供义务教育经费的职责，为其健康发展提供积极保障 。对于广大农村适龄儿童和青少年来说，义务教育可以普及受教育者的知识，提升其个人素质，为其接受后续高层次教育 、获取一定的经济收入和社会地位奠定基础，从而提高全体公民的文化水平 。（三）义务教育财
6、政投入目标冲突与信息的不对称性委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心 。在所有权与控制权两权分离的状况下，如何合理处理委托人和代理人之间的关系以及行为动机与规则等问题显得尤为重要 。由于存在 “效用最大化 ”、“有限理性 ”和 “机会主义 ”等经济人行为，代理人的利益与委托人的利益未必一致，他可能不惜牺牲委托人的利益，去追求个人利益，产生逆向选择和道德风险问题 。在农村义务教育实施过程中，形成了层层委托代理关系 。各级地方政府接受中央政府的委托开展农村义务教育，各级教育行政部门受政府的委托管理农村中小学校，农村中小学校则接受教育行政部门的委托具体实施义务教育 。由于委托人与代
7、理人之间存在的利益不一致 、信息不对称 、权责不对等 、公共政策本身的不完备性以及委托人自身的弱势地位等原因，各层级代理人可能凭借其掌握信息资源的优势，偏离公共利益的主旨，在监督乏力的情况下产生逆向选择，引发道德风险，做出背离委托人意图的行为 。基于农村义务教育效益的间接性和迟滞性，政府决策者为追求政绩最大化，而忽视农村义务教育发展，使农村义务教育财政投资缺乏动力 。义务教育保障资金虽由国家和地方按比例分担，但在资金管理上只能是以地方为主，这就给地方政府相关部门提供了合谋的机会 。在农村义务教育财政投入资金所有权 、控制权和受益权相分离的治理模式下，委托代理关系缔约各方的目标不可能自动一致，必
8、须加以协调 。而信息不对称与合约失灵使得这种协调无法低成本进行，政府 、受益人 、学校之间形成一种不完全信息博弈的态势 。各级地方政府主管部门在信息资源的掌握上处于明显的优势，而相关利益者由于无法通过有效的渠道获取信息，导致委托人和代理人之间的信息不对称，使得地方及其政府主管部门 、学校有日益增多的机会来追求自我利益 。委托人和代理人的目标冲突与信息不对称信息已成为政府 、学校及受教育者行使监督权与知情权的重大障碍 。二 、农村义务教育财政投入财务监管的现状（一）地方政府财政监管难度大政府间的转移支付是财政资金在中央政府与地方政府之间 、地方政府与地方政府之间的一种再分配形式，以确保各级政府日
9、常工作的正常运转 。为平衡地区之间教育发展的差距, 解决地方财政收入与支出之间的资金缺口，世界上大多数国家都建立了教育资金的转移支付制度 。一方面，由于我国政府管理体系不健全，存在基层统计上报的农村义务教育基础数据欠规范 、不及时的现象，给中央及省市的转移支付带来一定的困难；另一方面，由于我国财政管理次级过多，中央和上级的教育资金转移支付在层层转拨过程中，易发生挤占挪用，造成教育支出的 “漏斗 ”现象，3近年来，尽管教育支出总量明显提高，但由于地方政府预算收入包含转移支付部分，义务教育财政转移支付没有从对县乡的基本需求返还中独立出来，支出的针对性和有效性不强，极易引发教育资金的挪用现象产生，从
10、而导致地方政府财政监管难度增大 。（二）部分农村中小学校财务管理混乱目前，部分农村中小学财务管理比较混乱，财务风险日趋凸显 。资金的收支缺乏统一的筹划和控制，资金的流向与控制脱节 。尽管教育行政主管部门三令五申，规定义务教育阶段除收取杂费 、借读费外，不得向学生收取任何费用 。但少数学校仍采取种种手段，自立收费项目和收费标准收取费用，以各种名义向学生收取某些费用，私设小金54库 ，形成资金的体外循环 。在制度化管理方面，有的学校没有财务制度，财务事项处理的随意性较大；部分学校虽然制定了财务制度，但制度往往形同虚设 。在会计核算方面，部分学校会计基础工作薄弱，原始单据不合格，使用不符合规定的票据
11、列支，支出审批手续不到位，白条抵库现象时有发生 。此外，农村义务教育学校的财务人员绝大部分是半路出家，具有会计职称的不多，部分学校财务人员或者报账员由教师兼任，财务人员的专业素质亟待提高 。（三）农村中小学预算控制乏力农村中小学预算管理直接关系到国家对农村义务教育的方针和政策的落实，对于区分各级政府责任 、建立合理的分担机制 、提高财政保障能力有着极其重要的作用 。然而我国农村中小学义务教育经费预算管理存在诸多不足 。一是部分农村中小学对预算管理的重要性认识不足，预算编制欠规范，预算支出定额和标准不够细化，甚至有些农村中小学自己不编制预算，完全依托乡镇财政代为编制 。二是有些学校尽管预算制度较
12、为完善，但往往流于形式，有章不循，执行力度不够，如随意扩大支出范围 、调整发放标准等 。三是在农村义务教育经费预算管理中，缺乏完整的预算控制系统，预算约束力弱化 。事前控制不力，事中监督不严，事后监督效果不佳，既不能全面反映预算资金流向，也不利于客观考核预算资金的执行情况 。三 、农村义务教育财政投入的财务监管对策（一）健全农村教育经费专项管理制度在明确各级政府责任的原则指导下，省级政府应制定农村义务教育公用经费及校舍维修费的管理办法的规范性文件，对两项经费的使用范围 、拨付程序 、纪律责任等做出明确规定 。地市级政府应完善义务教育学校的收费管理办法，对农村义务教育学校收费管理做出明确规定 。
13、县区人民政府制定有效的管理办法，将学校负担的 “三项保险金 ”纳入财政预算，以确保公用经费专款专用 。教育行政主管部门应负责制定义务教育阶段学生免收学杂费实施管理办法，中小学公用经费支出管理暂行办法 、农村中小学校舍维修改造专项资金管理暂行办法和中小学校舍安全工程建设项目管理办法，全面实施制度化管理，确保农村义务教育经费保障机制改革工作的顺利实施 。（二）实行校财局管农村中小学教育经费和财务统一纳入县级财政管理，在不改变学校经费所有权 、使用权 、财务自主权和保持会计主体法律责任不变的前提下，对农村中小学经费实行校财局管 。在县级财政部门设置会计核算中心，在资金所有权 、使用权不变的前提下，集
14、中管理学校财务 。取消各农村中小学原有的银行账户和会计机构，各中小学校设一名报账员，统一向核算中心报账，核算中心负责建立分管中小学校专户 、专账，实行分校核算 。会计核算中心应严格执行资金拨付 、调度 、暂付 、缴库管理操作规程，采取初审 、复审 、拨付分岗制约管理方法，各个岗位和环节实行相互分离和相互制约 。校财局管的目的在于实现财政统一银行开户，集中会计核算，规范财务报表，提高教育财政专项资金的使用效果 。（三）构建政府审计监督机制政府应履行对农村义务教育经费的投入方向 、使用和效果实施严格监督的职责，构建由国家审计 、内部审计 、社会审计共同组合的审计监督机制，4保障教育经费专款专用 。
15、地方政府各级审计机关应定期开展对中小学教育收费 、农村中小学危房改造 、学校基本建设投资 、中小学预算执行及财务收支等项目的日常性审计，严格按照 审计法 规定的审计程序实施审计，确保审计项目程序符合规定 、数据真实 、定性准确 、评价恰当 、建议可行 、整改到位 。认真搞好审前调查，在审前调查的基础上制定审计实施方案，在审计方案中明确审计责任；对所要审计的教育项目，要求统一方案 、统一进点，统一实施，统一报告，统一处理，保持审计口径一致 。（四）严格规范部门预算教育 、财政部门要深入农村中小学调研，结合当地经济与社会发展水平，从规范部门预算编制和加强支出管理入手，完善农村义务教育经费管理机制
16、。制定科学合理的农村义务教育经费预算支出标准和定额，严格按照教师人数和人事部门批准的教师工资 、国家规定的津贴补贴标准，编制人员经费预算，按照生均公用经费标准和学生人数编制公用经费预算 。农村中小学按照公用经费55预 算控制数，结合自身教学与发展的需要，编制公用经费支出预算，并层层上报 。由教育主管部门汇总上报财政部门并报经人大批准 。涉及政府采购的支出，要按照政府分类改革的要求编制政府采购预算，促使农村义务教育经费支出预算真正落到实处，保证农村义务教育经费及时 、足额拨付 。教育行政主管部门应建立预算执行监督制度，对农村中小学预算执行的情况进行定期和不定期检查与监督，确保预算编制的合法性 、合理性 、科学性和可靠性，使农村义务教育经费的投入取得切实效益，保证农村义务教育经费严格按照预算执行 。（五）强化农村中小学预算管理预算管理是实现教育兴国发展战略的有效方法和工具，有利于优化教育资源配置，提高教育资金的使用效率，是实施农村中小学内部控制重要手段和措施 。农村中小学只有提高对预算管理重要性的认识，加强预算管理工作，才能保证
