乡镇政府赤字的成因与对策

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1、文成县乡镇政府赤字的成因与对策 巨屿镇人民政府会计 吴小玲乡 镇 政 府 作 为 我 国 最 基 层 的 一 级 政 权 ， 在 维 护 社 会 安 定 、 支 持 和 促 进 农 业 和农 村 经 济 的 全 面 发 展 发 挥 了 重 要 作 用 。 但 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 逐 步 确立 和 政 治 经 济 体 制 改 革 的 不 断 深 化 ， 政 府 财 务 赤 字 、 职 能 弱 化 等 隐 患 逐 步 暴 露出 来 。 “中 央 财 政 蒸 蒸 日 上 ， 省 级 财 政 喜 气 洋 洋 ， 地 县 财 政 勉 勉 强 强 ， 乡 镇 财 政哭 爹

2、喊 娘 。 ”这 一 民 谣 比 较 准 确 地 反 映 了 乡 镇 财 政 的 困 境 。 乡 镇 负 债 已 经 严 重 影响 农 村 经 济 发 展 、 政 治 稳 定 ， 成 为 “三 农 ”问 题 的 重 要 诱 因 。 对 此 ， 结 合 工 作实 际 ， 就 当 前 如 何 解 决 文 成 县 乡 镇 政 府 赤 字 这 一 课 题 ， 谈 些 肤 浅 的 看 法 。一 、 乡 镇 政 府 赤 字 的 成 因乡 镇 政 府 赤 字 的 形 成 与 扩 张 ， 其 原 因 较 为 复 杂 ， 有 经 济 基 础 和 制 度 安 排 的 客观 因 素 ， 也 有 监 管 失 当 的

3、主 观 因 素 ， 但 在 深 层 次 上 则 与 我 国 经 济 转 轨 时 期 政 府 职能 转 换 不 到 位 、 政 府 间 财 政 分 配 关 系 不 规 范 密 切 相 关 。 就 目 前 而 言 ， 文 成 县 乡 镇政 府 赤 字 的 形 成 主 要 原 因 有 ：（ 一 ） 体 制 不 完 善 ， 导 致 乡 镇 权 利 不 对 称 。1、经 济 发 展 水 平 低 ，财 源 贫 乏 ，乡 镇 财 政 收 入 与 一 级 财 政 的 要 求 不 相 适 应 。经 济 决 定 财 政 ， 乡 镇 政 府 赤 字 增 加 的 根 本 问 题 是 有 限 的 县 乡 财 力 。 文

4、 成 县 绝大 多 数 乡 镇 地 处 山 区 ， 自 然 条 件 差 ， 农 民 居 住 分 散 ， 在 市 场 经 济 条 件 下 ， 区 域劣 势 非 常 明 显 ， 乡 镇 工 业 、 服 务 业 等 几 乎 空 白 。 来 自 农 业 的 收 入 很 难 有 大 的 增长 ， 从 有 企 业 的 乡 镇 来 看 ， 由 于 其 生 产 经 营 规 模 很 小 ， 均 属 家 庭 型 企 业 ， 在 市 场竞 争 中 极 易 被 淘 汰 ， 造 成 企 业 逐 渐 向 中 心 城 镇 集 聚 ， 另 外 由 于 国 家 先 后 出 台 了 关闭 技 术 落 后 、 污 染 严 重 和

5、资 源 利 用 率 较 低 的 “五 小 ”企 业 ， 使 山 区 贫 困 乡 镇 收入 萎 缩 ， 从 而 影 响 整 个 财 政 收 入 的 增 长 ,财 政 增 收 乏 力 ,使 乡 镇 政 府 赤 字 累 积 速率 加 快 。在 预 算 外 资 金 收 入 方 面 ： 农 村 税 费 改 革 后 ， 收 费 行 为 得 到 规 范 ， 乡 镇 原 严 重依 赖 “三 提 五 统 ”收 入 和 以 收 费 名 义 收 取 的 各 类 集 资 、 摊 派 等 途 径 来 维 持 基 层 政权 正 常 运 转 被 相 应 裁 减 ， 乡 镇 收 入 失 去 “半 壁 江 山 ”。 而 且 ，

6、 由 于 对 土 地 资 源 的严 格 控 制 和 收 费 等 管 理 的 逐 步 规 范 以 及 土 地 资 源 开 发 的 空 间 逐 步 缩 小 ， 使 乡 镇 预算 外 资 金 收 入 的 主 要 来 源 土 地 开 发 收 入 锐 减 。 同 时 ， 各 乡 镇 对 计 生 管 理 工 作力 度 的 加 大 以 及 农 村 人 口 的 婚 育 观 念 逐 渐 改 变 ， 农 村 违 法 生 育 的 社 会 抚 养 费 收 入明 显 减 少 。 以 上 种 种 原 因 ， 使 乡 镇 政 府 从 “建 设 财 政 ”到 “吃 饭 财 政 ”， 如 今 逐1渐 沦 为 “讨 饭 财 政

7、”。2、职 能 和 责 任 不 断 下 放 ，乡 镇 支 出 不 断 增 加 。一 方 面 ， 现 行 体 制 对 于 支 出 范 围 划 分 不 够 科 学 。 划 归 乡 镇 支 出 的 行 政 、 农 业 、林 业 、 水 利 、 文 化 、 计 生 等 部 门 的 人 员 ， 县 财 政 核 拨 的 预 算 内 资 金 只 保 证 乡 镇 编制 内 正 常 人 员 经 费 和 有 限 的 办 公 经 费 ， 各 种 编 外 临 时 、 差 额 集 体 人 员 的 经 费 和 大量 的 公 用 经 费 支 出 ， 以 及 县 开 口 子 的 误 差 、 煤 气 等 补 贴 则 由 乡 镇

8、 自 行 解 决 。 据 核查 统 计 ， 2009 年 县 财 政 核 定 的 每 个 乡 镇 工 作 人 员 的 公 用 经 费 为 年 人 均 4000 元 ，而 实 际 支 出 就 办 公 、 通 讯 、 水 电 、 报 刊 、 打 字 印 刷 、 差 旅 交 通 （ 剔 除 接 待 、 会 议 、培 训 、 购 置 费 等 其 他 费 ） 几 项 计 算 ， 年 人 均 也 需 10000 元 以 上 ， 其 资 金 来 源 渠道 均 只 能 靠 乡 镇 预 算 外 资 金 收 入 和 向 上 级 和 其 它 关 系 单 位 讨 点 要 点 来 解 决 。另 一 方 面 ， 支 出

9、存 在 “二 个 转 嫁 ”， 加 重 了 乡 镇 政 府 的 负 担 。 1、 上 级 部 门经 费 困 难 向 乡 镇 政 府 转 嫁 。 上 级 单 位 和 部 门 的 专 项 工 作 如 安 全 生 产 、 森 林 防 火 、禁 毒 、 综 合 治 理 和 各 类 宣 传 、 学 教 和 考 察 活 动 ， 以 及 召 开 会 议 、 举 办 培 训 班 等 等 ，都 需 要 一 定 的 经 费 开 支 。 在 实 际 操 作 过 程 中 ， 将 有 关 会 议 费 、 宣 传 活 动 经 费 等 向乡 镇 政 府 转 嫁 ， 使 乡 镇 政 府 赤 字 进 一 步 扩 大 。 据 调

10、 查 ， 仅 此 每 年 乡 镇 须 增 加 支 出200 万 元 以 上 。 2、 基 础 设 施 建 设 专 项 资 金 配 套 经 费 及 其 费 用 开 支 向 乡 镇 政 府 转嫁 。 如 上 级 下 达 给 贫 困 山 区 乡 镇 的 建 设 项 目 和 扶 贫 挂 钩 单 位 赞 助 的 项 目 资 金 ， 几乎 都 留 有 缺 口 资 金 转 嫁 到 乡 镇 。 乡 镇 到 上 级 争 取 扶 贫 等 专 项 资 金 时 ， 由 于 目 前 缺乏 规 范 、 透 明 的 专 项 补 助 机 制 ， 补 助 量 的 多 少 没 有 明 确 和 严 格 的 事 权 为 依 据 ，

11、难以 排 除 资 金 安 排 的 随 意 性 ， 最 终 导 致 一 些 乡 镇 政 府 将 过 多 的 精 力 放 在 跑 关 系 要 钱方 面 ， 相 应 的 请 客 送 礼 支 出 就 随 之 向 乡 镇 政 府 转 嫁 。 上 级 部 门 在 下 达 扶 贫 等 专 项资 金 所 开 展 的 事 前 调 查 、 事 中 监 督 管 理 、 事 后 验 收 等 工 作 ， 都 需 要 增 加 诸 如 招 待费 、 差 旅 交 通 费 等 支 出 ， 但 上 级 在 下 达 扶 贫 等 专 项 资 金 时 ， 却 明 文 规 定 都 不 能 列支 移 用 ， 把 这 部 分 支 出 也 向

12、 乡 镇 政 府 转 嫁 。 另 外 ， 国 家 对 交 通 、 通 讯 、 能 源 、广 播 电 视 等 基 础 设 施 投 资 的 项 目 ， 一 般 都 要 求 当 地 财 政 按 一 定 比 例 配 套 资 金 ， 项目 争 取 得 越 多 ， 匹 配 的 资 金 也 越 多 。 但 乡 镇 政 府 几 乎 不 考 虑 本 地 的 配 套 能 力 ， 建设 项 目 多 多 益 善 ， 财 政 无 力 承 担 时 ， 就 向 农 民 集 资 或 利 用 其 他 借 款 ， 财 政 负 担 转变 成 了 农 民 负 担 或 直 接 累 积 为 负 债 。（ 二 ） 监 管 制 度 不 健

13、全 ， 支 出 管 理 弱 化 ， 财 政 资 金 使 用 效 率 低 。1、领 导 干 部 考 核 和 升 迁 与 经 济 责 任 相 脱 节 ，产 生 政 绩 赤 字 。乡 镇 党 委 、 政 府原 来 三 年 一 换 届 ， 负 责 人 变 动 频 繁 ， 许 多 乡 镇 甚 至 不 到 任 期 届 满 就 发 生 人 事 变 动 ，对 经 济 发 展 缺 乏 总 体 规 划 和 长 远 目 标 ， 对 乡 镇 债 务 没 有 明 确 的 化 解 措 施 和 步 骤 。现 行 的 领 导 干 部 考 核 和 升 迁 制 度 过 分 注 重 干 部 的 政 绩 ， 却 忽 视 了 离 任

14、审 计 的 制 约 。乡 镇 达 标 和 “一 票 否 决 ”活 动 层 出 不 穷 ， 因 而 在 数 字 型 政 绩 至 上 的 行 政 理 念 驱2使 下 ， 一 些 乡 镇 的 领 导 干 部 普 遍 存 在 一 种 “出 政 绩 、 创 业 绩 ”的 心 理 ， 考 虑 问题 往 往 从 政 绩 出 发 ， 为 了 得 到 升 迁 或 保 住 乌 纱 帽 ， 常 常 不 顾 财 力 、 物 力 、 超 出乡 镇 经 济 发 展 水 平 和 承 受 能 力 ， 寅 吃 卯 粮 ， 急 功 近 利 、 竭 泽 而 渔 ， 搞 一 些 所 谓的 “政 绩 工 程 ”“形 象 工 程 ”。

15、这 种 不 负 责 任 的 作 法 不 但 得 不 到 批 评 ， 反 而 成 为 一些 人 官 场 升 迁 的 “捷 径 ”， 以 致 债 台 高 筑 。 有 的 乡 镇 领 导 人 在 思 维 方 式 和 理 财 方法 上 既 不 能 适 应 市 场 经 济 的 要 求 ， 又 不 能 发 扬 勤 俭 理 财 、 艰 苦 奋 斗 的 光 荣 传 统 ，盲 目 冒 进 ， 什 么 样 的 钱 都 敢 挪 、 敢 收 、 敢 摊 、 敢 借 、 敢 欠 ， 特 别 是 借 贷 较 多 而 还贷 责 任 不 落 实 ， 投 入 大 而 产 出 少 ， 造 成 乡 镇 债 务 象 滚 雪 球 一

16、样 越 滚 越 大 。 同 时 ，存 在 新 官 不 理 旧 事 观 念 ， 一 些 新 任 的 乡 镇 领 导 抱 着 “旧 账 是 前 任 留 的 ， 给 弥 补（ 旧 账 ） 不 是 傻 瓜 就 是 笨 蛋 ”的 想 法 ， 对 已 发 生 的 巨 额 赤 字 视 而 不 见 ， 不 顾 乡 镇财 力 承 受 能 力 ， 新 立 各 种 名 目 发 放 奖 金 、 福 利 和 补 贴 ， 人 为 加 重 了 乡 镇 政 府 赤 字 。2、内 部 监 督 乏 力 ，支 出 管 理 失 控 。由 于 乡 镇 缺 少 必 要 的 财 政 监 督 机 制 ， 执 行财 务 制 度 不 严 格 ， 极 易 造 成 不 顾 财 力 搞 攀 比 ， 搞 超 前 消 费 ， 引 起 赤 字 增 加 。2007 年 县 政 府 把 乡 镇 政 府 的 公 用 经 费 从 3000 元 提 高 到 4000 元 。 但 “水 涨 船 高 ”， 一 些 乡 镇 马 上 将 此 用 于 提 高 工 作 人 员 的 县 内