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1、杭州市老居住小区交通综合治理创新实践与思考2015-12-24 中国城市交通发展论坛文 / 杭州市城乡建设委员会、杭州市综合交通研究中心一、研究背景由于历史原因，我国各大城市的老居住小区都普遍存在居住人口密度大、建筑密度高、道路宽度小、停车配建标准低、治安监控设施不足、配套管理用房缺乏、物业管理缺位或缺失等共性特征，基础设施落后，社区管理薄弱。近年来随着居民生活水平的不断提高，小汽车快速进入家庭后，老居住小区停车难、乱停车、乱行车等一系列交通问题日益凸显，由此引发的停车供需矛盾激化、动静态交通秩序混乱、消防救护通道受阻、公共绿地损毁严重、邻里纠纷多发等系列矛盾，已严重影响居民生活环境，甚至威胁
2、到人民群众生命财产安全，引起社会各界的广泛关注，也成为我国城市社会管理的一大难题和考验各级党委政府基层社会治理水平的严峻课题。从 2014 年初开始，我市在总结拱墅区大关街道“大封闭管理”工作实践的基础上，在全国率先开展“老居住小区综合治理创新实践”，探索并形成了一套技术标准、工作流程、管理方法和政策保障，首批实施了的 11 个试点项目，基本实现了老居住小区“交通序化、停车增量、环境美化、管理提升”的工作目标。试点项目的实施得到省市领导高度关注，多次批示、调研并提出指导意见和工作要求。在此基础上，杭州计划用 2-3 年时间全面完成主城区范围内的老居住小区交通综合治理工作。本文通过对杭州老居住小
3、区困境及成因分析，提出以停车泊位增加为抓手，实现现有资源系统整合，形成有效治理推进机制，并建立可持续运行长效管理机制等综合治理措施，力求在技术措施、工作机制和政策保障上实现创新突破。同时，基于杭州已试点实施项目的实践经验，对杭州市下一步开展此项工作提出建议，为市委市政府提供决策参考，并为兄弟城市开展相关工作提供借鉴。二、现状与问题据现状调研及统计排查，杭州市主城区现状居住地块共 1000 多个，其中 2005 年前非出让的老居住小区地块有 500 多个，大多建设在 80、90 年代，主要分布在朝晖小区、大关小区、小营街道、紫阳街道、清波街道、采荷小区、翠苑小区等片区，约占老城区住宅2/3 左右
4、。在机动化快速发展的时代背景下，由于缺乏良好管理机制，老居住小区因停车供需不平衡造成的各类矛盾日益突出，其主要成因体现在建设标准低、物业管理缺失两方面。（一）建设标准低。1、停车配建标准低，停车位供应严重不足。1988 年，公安部与建设部联合颁布的 停车场规划设计规范(试行) ，提出了各类建筑配建的停车位指标。在住宅停车位指标中，仅针对一类住宅(指国内高级住宅及外国人、华侨、港澳同胞等使用的住宅 )提出了 0.5 车位/户的配建要求，对二类即普通住宅没有要求配建机动车停车泊位。各大城市针对停车配建的地方标准也大都是在 2000 年左右才陆续出台。因此，老居住小区基本没有住宅停车配建。而近十年来
5、，包括杭州市在内的许多大城市小汽车保有量年增长率都超过 15%。尽管老居住小区老年人居住比例较高、小汽车拥有量较低，但由于基本停车配建的缺失，老居住小区及周边地区仍然成为各大城市停车供需矛盾最突出的地区之一。特别是在夜间，车辆见缝插针的占用道路空间、消防通道、步行和活动空间，部分公园绿地和宅前绿地被压坏、路旁绿地内黄土裸露、人行道板损坏，老居住小区的整体居住环境日益恶化。2、道路宽度标准低，动静态交通矛盾突出。居住小区内道路通常分为小区级道路、组团级道路和宅间小路三个等级。按照 1993 年城市居住区规划设计规范要求，小区路宽58 (据调查，一般老居住小区基本按 5 m 和 7 m 两种标准建
6、设 )，组团路一般宽 35 ，宅间小路一般按照 2.5 建设。在此情况下，如果有一辆车停在路上，消防车道 (不小于 4 m)便很难保障；如果有一排车停在路上，原有可双向通行的道路则很难错车，极易发生互不退让现象。因此，原有的小区内道路建设标准已无法适应目前老居住小区的交通需求，动静态交通矛盾突出，时常引发邻里及居民与物业管理方的纠纷。3、住宅建筑标准低，人均空间资源严重不足。老居住小区大都为 46 层的多层建筑，与新居住小区相比，公共空间相对狭小，除了周边学校操场和公园绿地的地下空间可以开发利用外，新增停车设施缺乏用地条件。户均面积小是老居住小区的另一大特点，小户型40 50 ，大户型也不过
7、6070 ，与同等建筑面积的新建小区相比，居住户数较多，人口密度较大。人均地面空间资源严重不足，停车和道路资源挖潜利用十分有限。（二）物业管理缺失。1、开放式小区物业管理缺位。老居住小区大都为开放式小区，没有物业管理，停车难、治安差、环境脏乱。2000 年后，一些城市的老居住小区由街道或社区进行托管，主要以卫生管理和解决纠纷为主，但停车和行车秩序的管理往往不在其职责范围内。特别是在中国步入老龄化社会、提倡居家养老的形势下，老年人的居住、出行安全备受关注，居民对加强老居住小区交通秩序管理的呼声越来越强。2、小区周边城市支路管理缺失。老居住小区往往遵从传统的居住区建设规划模式，居住区或小区级道路大
8、都依据“通而不畅”的设计原则被设计成弯曲或 Y 字形路网，以到达性交通为主，主要服务于周边小区。但是，其属性往往为城市支路，其交通秩序和市容卫生由交警或城管部门负责管理，街道和社区无权管理，成为城市管理的末梢和薄弱点。3、管理设施缺乏。老居住小区的治安监控体系覆盖范围小、缺少管理用房，目前仅依靠门卫值班的简单管理方式，人员配置不足，管理水平低下。在中国打造智慧城市的新形势下，有必要也有条件通过建立智能交通、智能监控系统等措施来提高老居住小区的管理水平。三、治理措施与实践老居住小区一般处于城市中心已开发建成地区，周边配套完善，生活、工作，特别是就学、就医方便，拥有优越的地理区位优势，居民搬迁意愿
9、低。在物权法的保护下，对原有建筑进行大拆大建是不可行的。同时，拆迁建设成本也很难承受。因此，只能通过就地挖潜改善的治理策略，实现停车供需矛盾的相对平衡、区域共治管理机制的可持续运行，才能解决老居住小区存在的社会治理难题。围绕上述思路，我们在实践中开展了以下几方面工作。（一）确定治理对象。城市居住区按照居住户数和人口规模可分为居住区、居住小区和居住组团三级，可以采用居住区-小区-组团、居住区-组团、小区-组团及独立式组团等多种布局形式。所谓老居住小区是相对于新居住小区而言、建设年代较早的居住区、小区或组团。封闭的居住小区一般都是在出让地块的基础上建成的，有专业的物业管理，其停车问题一般由小区内部
10、解决。因此，对封闭的居住小区、出让地块本次基本不列入综合治理的范围。同时，由于老居住小区内部空间有限，其停车泊位的挖掘仅仅依靠内部空间的挖掘取得的效果有限，因此，需要依靠周边的城市次要支路等公共空间来改善停车条件，实现交通环境的提升。因此，我们将老居住小区交通综合治理对象定义为：2005 年以前建成、有多个居住组团组成的、在非出让地块上建设的居住区或小区；治理对象应具备通过组团间城市次要支小路等公共空间整治整合的基本条件，以实现“交通序化、停车增量、环境美化、管理提升”的工作目标。（二）明确治理内涵。通过认真调研分析，我们认为，要达到综合治理的目的，老居住小区交通综合治理需涵盖以下几方面内容：
11、1、城市支路整治。包括支路拓宽、断面调整、路面改造、断头路打通、景观绿化提升等，以改善道路设施，创造停车条件，保障消防安全。2、停车泊位挖潜。包括挪用车位清退、支路及沿线机动车停车泊位挖潜、利用城市公共空间（含零星闲置用地、公园绿地与学校操场地下空间等）挖潜建设公共停车场（库）、利用周围公共建筑设施合理协调组织安排“错时停车”等。以充分利用小区及周围区域空间，增加合理停车设施。3、公共交通完善。包括公共自行车服务点进社区、常规公交站点布设以及公交支线合理增建等，通过增大自行车和公交站点的覆盖范围以不断提升城市公交服务水平，为“公交都市”创建做好配套服务。4、交通组织优化。包括区域内交通流线调整
12、，区域微循环组织、出入口道闸和岗亭设置、标志标线完善等，以序化交通组织，改善对外部交通的干扰，增加交通出行的顺畅性和便捷性。5、管理信息化建设。包括综合监控系统建设、停车信息化建设，建立治安、停车、出行指引等一体化智能化信息体系。6、区域共治体系构建。包括“大封闭”综合管理等，形成街道与城管、交警、治安等有关部门共同建立的联防共治体系，加强老居住小区居民的安全保障。（三）健全工作机制。遵循“政策支持、审批简化、重心下移、区域共建”的工作原则，建立市、区、街道“三级联动”机制。市建委（市治堵办）负责总体统筹，城管、交警、园文等市级各部门负责指导服务，各城区政府为组织实施的责任单位，属地街道为具体
13、建设与日常管理主体。1、摸底调查、制定计划。老居住小区综合治理年度计划由市建委（市治堵办）会同各城区政府，在充分摸底调查老居住小区现状、分析实施必要性和可行性的基础上确定。2、方案设计、组织审查。老居住小区综合治理设计方案由街道负责委托有相关设计资质的专业机构编制，并组织公示。方案审查由市建委（市治堵办）、市城管委、市公安局交警局、市园文局、市公安局消防局、市财政局、市城投集团、市公交集团等部门召开联席会议，以联席会议纪要方式予以审批。3、建设实施、竣工验收。项目在区级政府部门立项和组织招投标，各区住建局具体负责老居住小区综合治理工程项目施工和监理招投标的监督与管理。项目竣工验收由各城区政府负
14、责。4、后续管理、区域共治。构建以街道为核心，与城管、交警、治安等职能部门实施联合管理的区域共治体系，强化政府的末梢管理，消除管理盲区。治安实现联网制，交警实现片长制，城管实现派驻制，有效提升基层社会治理能力，降低政府综合管理成本。组建联合管理队伍，充分吸纳社区现有 40、50 人员，促进社会就业。（四）落实政策保障。1、制度保障。出台杭州市老居住小区交通治理指导意见（试行），为项目有序开展、加快推进提供政策保障。下发关于老居住小区交通综合治理项目后续管理专题会议纪要，为后续持续管理提供依据。制定杭州市老居住小区交通综合治理三年行动计划，为有序开展下步工作奠定基础。2、资金保障。出台杭州市老居
15、住小区交通综合治理资金补助办法（试行），创新利用现有支小路资金补助政策，对整治后 6 米以上支小路建设资金采用市区各一半的补助政策。区域停车日常管理及收费，统一调整由属地街道（社区）负责，保障后期日常运营管理，实现收支平衡及可持续发展。四、综合治理初步成效2014 年杭州市老居住小区综合治理共涉及 5 个城区、11 个街道、20 个社区。通过大封闭、单行线、支小路整治、泊位挖潜、公共交通完善、管理信息化建设等措施，保障了生命通道畅通、改善了交通秩序，新增停车位 3465 个、新增 20 个公共自行车点“进社区”，实施了 85 条支小路微循环组织，完善 11 个综合监控中心，新增改造 600 多
16、个监控探头，改造提升近 16 万平米绿化，美化了居住环境，提升了物业管理。“老居住小区综合治理创新实践”被多家媒体称赞为家门口的民生工程。主要成效体现在以下几个方面：1、保障了消防通道与生命通道安全。老居住小区综合治理后，基本保障城市支路至少 4m的车行道宽度不被侵占，使消防车辆、救护车辆等特殊车辆能顺利通行，保障了生命通道安全。2、缓解了老居住小区停车难问题。通过拓宽改造街巷、整治支小路，合理布置路内停车泊位。并因地制宜，充分利用可用资源，通过空地、地下空间等合理挖潜停车泊位，大大缓解居民停车难问题。3、改善了老居住小区道路交通环境。通过单行线交通组织、公交车港湾站点完善、公交自行车点增设等措施，改善小区道路通行环境和居民出行条件，序化了交通，消除了乱停车现象，减少了停车纠纷。4、提升了老居住小区环境品质。项目同步实施环境整治，通过绿化提升、管线上改下、截污纳管等实施，一改以往的“脏、乱”现象，有效提升了老居住小区的绿化环境品质、为辖区居民创建了“绿色、环保、温馨”的居住环境。5
