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1、北京市城乡结合部发展与制度创新研究简介日期：2006-12-27来源：北京 社科规划办 作者：中国人民大学 董克用 字体：大 中 小一、课题的研究对象和研究方法本课题是北京市哲学社会科学“十五”特别委托规划项目，课题组发挥中国人民大学人文社会科学的优势，组合各领域的专家集体攻关，完成了课题。城乡结合部有狭义和广义之分。狭义的城乡结合部应符合三个条件：一是“与城市建成区毗连，兼具城市与乡村的某些功能与特点，但在行政上不属于城区街道管辖，而属于郊区乡（镇）管辖”；二是非农产业发达，但仍有少量农业；三是人口密度介于城区与一般乡村之间。广义的城乡结合部除了上述地区外，还包括下面两类地区：一是虽已列入城
2、区街道管辖，但在城市基础设施、人口密度方面还不及城区，是与郊区乡村交叉的地区；二是郊区乡村中由于某些特殊原因，如建在郊区的农副产品供应地、旅游区、住宅小区、大中专院校等而与城区有特别密切联系的地区。本研究报告讨论的北京市城乡结合部的概念主要是指狭义上的城乡结合部。城乡结合部还是一个动态的概念，如果不考虑其他因素，把城市假想成一个以城区中心为圆心的圆，而把圆周看作城乡结合部，那么，随着城市这个圆圈的扩大，城乡结合部也必然随之扩大。原有的城乡结合部逐渐发展成为城区，新的城乡结合部也不断由周围的城市毗邻区演化而来。所以，城乡结合部可以看作是城市边缘地区由乡村走向城市这一都市化过程的中间阶段。本课题研
3、究采取实证研究与规范研究相结合的方式，课题组通过实地调查、问卷调查得到了大量第一手资料。通过文献研究和对统计资料的分析，从城乡结合部错综复杂的现象中提炼出土地问题、集体资产问题、人口问题、就业问题、社会保障问题、行政管理体制六大问题进行了深入探讨。二、城乡结合部发展的实质及任务城乡结合部的发展从根本上讲是城乡转型的过程。城乡转型是指城市化过程中由传统的农村社会向现代城市社会发展的过程，其实质是转型地区经济社会运行机制的变化。城乡转型，其任务主要表现在个人转型、经济转型和社会转型三大方面，个人转型表现为新的就业路径与生存方式；经济转型表现为集体经济的淡出和现代企业的成长；社会转型表现为由村民自治
4、到城市公共管理。1、个人转型：新的就业路径与生存方式个人转型首先表现为集体土地依法为国家征用之后，劳动者个人就业路径市场化。大都市城乡结合部的社会转型大多数起始于都市的发展空间快速扩张，将越来越多的周围乡村囊括到城市发展中来，这些农村地区的土地被非农业占用，集体土地被国家征用为国有土地，农民失去了赖以生存的生产资料，不得不转向市场寻找就业机会和发展空间。农民的就业路径和生活方式的转型是城乡转型成功与否的关键问题之一。城市化打破了原有的平衡，逼迫农民必须面对激烈竞争的劳动力市场，新的谋生手段对农民来说具有极大的挑战性，但是他们普遍缺乏竞争意识和竞争能力，大部分农民面对这种变化显得无能为力。因此，
5、在劳动者就业路径市场化的过程中，需要解决两个问题：一是就业培训，提高农民在劳动力市场上竞争的能力。二是就业安抚，为进入充满不确定因素的农民提供尽可能多的社会保障，解除其后顾之忧。解决第二个问题的关键是合理处置集体资产，使农民能够按照自己的意愿在可能的范围内选择属于自己份额部分的集体资产处置方式，以稳定民心。2、经济转型：集体经济的淡出和现代企业的成长作为组织乡村居民生产生活的集体经济组织，是中国特定的历史产物。在传统的计划经济体制下，重工业超前发展的道路决定了封闭式的发展模式，为了提高农民抗灾害和抗风险的能力，我国创立了“三级所有、队为基础”的农村经济社会管理模式，农村集体经济组织不仅要依靠土
6、地，解决农民就业、吃饭问题，还要解决各种社会问题。在市场经济条件下，农村集体经济组织发展的外部环境发生了巨大的变化，特别是城乡结合部的集体经济组织，既定的运转轨道逐渐消失，新的外部环境和条件使原有的集体经济组织无法按照原有模式继续运行下去。表现为：（1）农村集体经济组织逐步失去存在的物质基础农村集体土地已经或者将要转化为国有土地，为非农业所用，维系农村集体经济组织存在的基础丧失。农村集体经济组织不能够再依赖土地为农村居民提供经济社会服务，这成为农村集体经济组织解体的必要条件。（2）农村集体经济组织已经没有能力承担维护农村居民生存和发展的任务在城乡结合部，农村集体经济组织经过长期的积累，形成了一
7、定规模的可经营性集体资产。这些企业虽然有一部分可能在城乡转型之后，仍然具有市场竞争力，但是，大部分集体资产面临着深刻的转轨挑战。首先是集体企业经营机制的转轨。城乡转型之后，集体企业需要参与激烈的市场竞争。要在竞争中赢得生存空间，必须要按照规范的企业制度进行改造，将其发展成为规范的市场竞争主体。其次是集体企业职能的转轨。改制后的企业不再承担解决原来村民就业的责任。企业将根据劳动力市场的供求关系，在劳动力市场上雇用最适用的人员和技术管理队伍。如果企业经营管理不善，造成亏损，甚至于倒闭，也不能再找原来的集体经济组织寻求支持。集体企业与集体土地、集体劳动者之间封闭的一一对应关系将不再存在，他们各自成为
8、市场经济运转的不同要素，根据市场运行规律，有着各自的运行轨道。3、社会转型：由村民自治到城市公共管理随着农民转为城市居民，社会管理的主体也由村民自治转化为由城市政府进行统一的公共管理。各类公共服务的提供者由农村集体经济组织转化为由城市政府提供，政府与当地居民的关系发生了历史性转变。在城市政府统一提供公共管理和公共服务之后，城乡结合部的农村自治组织（村民委员会）以及农村基层政府乡政府随之退出历史舞台。 三大转型是城乡结合部发展的关键，解决好三大转型中的问题就能够实现城乡结合部的平稳发展。三、城乡结合部发展中的有关政策建议在土地问题上，课题组提出规范土地流转，保障农民权益。其中，针对城乡结合部土地
9、价格形成机制扭曲、土地规划与土地管理薄弱、土地流转利益分配机制不健全等问题，提出了加强土地规划利用管理、严格界定征地权范围、依法赋予集体土地产权应有的权利和地位、规范城乡结合部土地市场等政策建议。在集体资产问题上，课题组针对目前集体资产处置中的五大关键问题，提出集体资产的处置原则应该是：“产权清晰到个人、权责明确到企业、市场调节，政企分开。” 要处理好防止集体资产流失与保护和发展生产力的关系，在资产处置中是分配给农民现金，还是股权，应该由农民自己决定。乡（村）一级集团公司的存在对企业经营和实现股民权益是多余的。完全可以撤消乡（村）一级集团公司，让股民与改制后的股份制企业直接挂钩，直接持有具体企
10、业的股份，直接监督企业的运行。真正做到产权明晰。保留一定比例的集体资产，是为了解决过渡时期特殊问题如社会保障问题的需要，可以根据每个社区的情况，需要多少，保留多少，而且专款专用。在改制中，应当设置管理股，以有利于推进改革和发展生产力。北京市城乡结合部流动人口数量大，居住时间长，已经成为事实上的常住人口；流动人口以青壮年劳动力人口为主，女性流动人口的年龄结构较轻，处于生育旺盛期育龄妇女比重很高；流动人口的职业构成以商业、服务业人员为最多，以劳动密集型职业为主，而技术、资金密集型职业极少。流动人口对北京市的发展起到了许多积极作用，但也带来了一些问题。课题组的政策建议是应加快户籍管理制度改革的步伐，
11、形成大城市人口“能进能出，有进有出，进出平衡”的人口迁移流动格局。同时，把房屋出租作为一项重要的社会产业来抓，有效地实施对城乡结合部流动人口的管理。逐步建立和完善“身份证管理”制度。 应该逐步实现以身份证管理制度替代户籍制度的转变。 在户籍制度改革和“身份证管理”制度还不可能一步到位的情况下，建立居住地登记备案制度。基层政权建设、各项社会管理事业、各种公共服务以及统计、规划等工作所依据的基础人口口径应该由户籍人口改变为常住人口。大部分“农转居”人员的身份都具有二重性：在城市化过程中，原有的农村集体资产通过股份合作制或社区股份制改造后，以股权的方式授予这些“农转居”人员，他们可以定期分得红利，所
12、以他们是股东；“农转居”人员虽然没有了土地，但他们可以自由地参与劳动力市场竞争，所以他们又是劳动力的所有者。这些“农转居”人员的劳动力市场供给行为和就业状况有其特点和问题，针对问题，课题组提出重视人力资本投资，提高“农转居”人员在劳动力市场的竞争力；拓宽就业渠道，增加“农转居”人员的就业机会；合理处置集体资产，缓解城乡结合部的劳动力供求矛盾；完善城乡结合部的社会保障体系，降低“农转居”人员劳动力供给水平等政策建议。在社会保障问题上，课题组的思路是“对接城乡体制，划转资产补偿”。课题组发现，“农转居”人员的就业状态不稳定，工资收入偏低，生活风险很大，社会保障问题依然严峻。课题组提出从土地征用费和
13、集体资产中划拨成立农转居人员社会保障专项基金，解决农转居人员的社会保障隐性债务补偿问题。要加大建设征地单位在农转居人员的社会保障问题中的责任。要加大集体经济组织对于农转居人员社会保障问题的责任。城乡结合部的行政体制从某种意义上讲是由谁，以及如何提供公共物品的问题。目前，城乡结合部存在公共物品的供给不足、公共物品供给体制上的混乱、公共物品的管理混乱、地区间供给水平不均衡、公共物品的利用效率低下等问题。课题组提出，根据城乡结合部发展的不同阶段的特性来确定公共物品提供的主体以及管理体制。可以考虑采取“撤村并居、撤乡并街”，公共物品提供和公共管理职能彻底转变的模式；“建立城乡结合的综合协调管理机构”，公共物品提供和公共管理职能联合协调发展的模式；“稳步启动变革”，公共物品提供和公共管理职能主体暂时稳定的模式。
