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1、浅析卷烟市场无证经营行为的成因及对策邹兵（安徽省霍邱县城关镇光明大道 98 号 霍邱县烟草专卖局 邮编 237400）摘要：当前，随着国家惠农政策的贯彻实施，农村社会经济得以快速发展，农民收入条件不断改善，在市场经济大潮的推动下，卷烟市场无证经营户的数量也屡高不下。长期以来，无证经营行为已成为工商行政管理部门和烟草专卖管理部门市场治理的重点和难点。烟草专卖管理部门一直把无证经营卷烟行为作为市场管理的重点工作紧抓不放，但由于行政手段有限，仍存在屡禁不止的问题。无证经营卷烟不仅扰乱了正常的市场经济秩序，也为假冒伪劣卷烟的不法销售提供了市场门户，造成大量假烟流入市场，侵犯了广大消费者的合法权益。无证
2、经营已成为直接威胁卷烟市场经营秩序稳定的重大隐患，客观分析其产生的原因，正确认识无证卷烟经营行为的产生及现状，并探寻一条行之有效的解决办法，是摆在烟草专卖管理部门面前的重大课题。笔者结合自身工作实际，浅谈几点粗浅的认识：关键词：卷烟市场/无证经营/类型/成因/危害/对策一、卷烟市场无证经营行为的危害性和整治必要性1、严重影响了正常的市场经营秩序；由于无证户游离在烟草公司销售网络之外，他们的货源大都来自食杂批发户和不法烟贩，在卷烟销售价格也往往不到位。在进货渠道混乱的情况下，卷烟无证经营行为所伴随的突出问题就是以次充好、掺假销售，同时引发了卷烟无证批发、销售秩序混乱等诸多问题产生，影响了烟草公司
3、销售部门卷烟的合理定量和投放节奏，导致无证经营假冒伪劣卷烟犯罪案件高发，烟草市场秩序稳定受到严峻挑战。且有些无证户所摆卖的卷烟是烟草公司所没有的，由此抢占了有证户的生意，损害了有证户的利益，造成了市场的不公平竞争，从而影响到有证户守法经营的积极性。另外，由于烟草专卖法无授权烟草专卖管理部门查处无证户的权力，而工商行政管理部门管理卷烟无证户积极性不高，一旦发生轻微涉烟（真品）违法行为，由于当事人没有烟草专卖零售许可证，烟草专卖行政主管部门受执法权限限制，很难对责任人进行有效追究。出现“想管的无权管、有权管的不想管”的尴尬局面，使无证户管理上出现监管错位，致使烟草专卖零售许可证的行政许可约束力受到
4、冲击，造成部分持证零售户在卷烟经营过程中产生了有证无证无所谓的思想。2、严重影响了国家财税收入； 卷烟无证经营行为对国家财税收入危害性极大，烟草作为一种被国家寓禁于征、课以高税的特殊商品，从烟叶种植到成品销售实行全程专卖管理，由烟草公司实施卷烟零售统一指导价。而无证户由于长期游离在价格管理网络外，往往采用低于统一零售价销售的办法与有证户争夺客户源，这种对无证户价格管理失控状态会使竞争趋于不正当性，不利于卷烟市场的价格管理，容易形成偷税漏税问题的产生，已成为烟草税收管理工作的隐形漏洞。销售假、私、非卷烟往往是无证经营所伴生的突出问题，尤其是假冒伪劣卷烟，不仅逃避税费，而且侵犯了知识产权。据英美烟
5、草相关负责人估计，假冒卷烟占非法卷烟交易总量的 30%，走私的正品卷烟和本地的逃税产品加起来则占到 70%。据欧睿信息咨询公司估计，各国政府由于非法卷烟贸易而造成年均约 400 亿美元的税费损失。 3、严重影响了消费者和烟草企业的合法权益；由于烟草销售部门开展了按客户订单组织货源工作，实行了按星级投放，卷烟限量供应，因而无证户很难拿到紧俏的卷烟，为不法经营者贩卖假冒伪劣卷烟提供销售渠道。由于受到生产条件、烟叶原料等等的限制，非法生产的假冒伪劣卷烟有害物质含量极高，国家明确规定：低焦油卷烟每支焦油含量应低于 15 毫克，中焦油卷烟为 15 至 25 毫克，而据权威部门检测，假烟的焦油含量高达 5
6、0 毫克以上，远远超过国家限定的标准。那些外表看似色泽金黄、 “香气”浓郁的假烟，其原材料十分粗劣，多数为残次烟叶、霉变烟叶甚至香蕉叶、荷叶等原料所制，制作过程往往是采用硫磺薰蒸、着色加染、喷洒或直接掺入有害化学物质等手段，将假烟叶变得金黄，用廉价的非食用香精，甚至是国家已明令禁止食用的工业香精来为残次、霉变的烟叶调香，最后加工成卷烟。其生产环境受制假生产条件所限，根本谈不上最起码的卫生标准。假冒伪劣对人体危害极大，吸食假烟极易诱发各种癌症和心肺、脑血管等方面的严重疾病。一些无证经营户为实现自身利润最大化，私下与不法烟贩形成购销利益链，把假冒伪劣卷烟流向市场牟取暴利，它们在掠取高额利润的同时，
7、造成了消费者遭受身体和经济的双重损害。受到损害的消费者有时可能不会抱怨制假者、售假者，而会抱怨合法的卷烟制造商，一些消费者甚至会因失去信任感而选择放弃某个卷烟品牌，严重扰乱正常的生产和卷烟流通秩序，损害了合法厂家和烟草企业的信誉和正当权益。4、整治卷烟市场无证经营行为的必要性；卷烟无证经营行为是一种违法行为， 卷烟无证经营行为的存在，不仅扰乱了卷烟市场经营秩序，也严重侵犯了国家利益。如果不尽快彻底整治，将会形成恶性循环，给国家和行业带来造成严重损失。目前，相当一部分卷烟无证经营户往往心存侥幸心理，觉得自己一个月也卖不了多少烟，你也不能拿我怎么样。还有一部分受教育程度、文化水平相对较低，法制观念
8、淡薄，认为只要是自己花钱进的货用来销售，有没有证无所谓。从而给烟草专卖市场管理工作带来了很大的难度。未获烟草专卖行政许可的卷烟经营活动，一方面逃避了专卖市场监管，扰乱了正常的市场经济秩序，损害市场公平竞争机制，造成国家税费的大量流失；另一方面容易为销售假冒伪劣卷烟的违法行为提供温床，侵害广大消费者的合法权益，甚至危害人身安全与健康。卷烟无证经营行为的存在对我国的烟草专卖管理体制带来了诸多的危害性，因此，依法整治、取缔卷烟市场无证经营的违法行为是具有紧迫性和必要性的。二、卷烟无证经营行为基本类型及成因以霍邱市场为例，霍邱地处皖西、毗邻河南，拥有一百多万农村人口，农业是传统的支柱型产业。近年来，随
9、着霍邱西部矿业的快速发展，人民生活水平不断提高，市场经济日益繁荣，农民的购买力和购买欲望也空前高涨。随着市场需求的扩张，很多手里有了闲钱的农民开始走上了弃农经商或半农半商的道路，迄今为止，霍邱辖区现有持证零售户5748 户，卷烟无证经营户 395 户，持证户占市场比例 93.57%，无证户占到 6.43%。通过我们开展的市场调研来看，目前的无证经营行为的形成原因大概分为六个类型。1、家庭留守型；近年来，由于城镇化建设的不断加大，很多农民离开了土地劳作，开始外出打工，家中留守的多为老弱妇孺（我们称之为 386199 部队，即；妇女、儿童、老人）。而这些留守人员为补贴家用，就会选择利用家中闲置的房
10、屋开一些乡村小店。由于这些无证经营户的力量有限、资金短缺，所以小食品、日用杂货及低档卷烟就成为他们的主要商品，我们近年在打击无证经营行动和市场调研中，经常发现一些家庭小店无证经营卷烟，通常只有35 个品牌合计两、三条烟。这些小店小而散，一般分布在偏远农村，经营时间不规则，进货无规律，而且他们的销量不是很大，每月销量大都在 48 条之间，三类以上的卷烟基本上没有。此类店在农村比较普遍，占无证经营户中的比例最大。在提倡以人为本构建和谐社会的今天，对待这类无证户，我们只能以宣传、劝退为主，但取效甚微。2、楼堂馆所型；随着县域经济的不断发展，城镇居民的文化生活水平不断提高，各类宾馆、酒楼、娱乐场所如雨
11、后春笋般应运而生。其中有一部分场所均是夜间对内营业，受消费人群、消费时间、物价水平等特点的影响，所经营的卷烟均是中华烟为代表的一、二类以上高档卷烟，每月销量约在 2040 条之间。由于受到供货条件的限制，这类经营户对持证经营没有强性需求。此类无证户是我们烟草专卖的重点管理和联合打击对象。3、返乡创业型；改革开放以来，国家经济建设日益强大。很多出门打工较早的农民工也积累了一定的财富，在传统思想的熏陶下，其中大部分农民兄弟选择了落叶归根返乡创业。开超市、商店成为他们量力而行后的首选。由于他们常年在外地工厂打工，可能受工作环境等方面的限制，在法律知识的获取上有一定的局限性，对烟草专卖法律法规及经营服
12、务模式了解不多， 所以在卷烟经营上把香烟等同于其他商品，在未经申请取得行政许可的情况下就从其他渠道购进上柜销售。此类经营户通常在其开业 12 个月内就会纳入到我们的管理网络，成为我们的法律服务对象。4、搭车捎带型；从市场管理中偶尔可以发现，在卷烟市场上存在着这样一些无证经营户，平时以经营其他商品或服务为主，不公开摆卖卷烟，但受一些亲戚朋友等熟客所托，碍于情面，于是就在自身经营服务范围之外顺便代售，此类户一般不以卷烟销售为主要赢利目的。虽然这种店面销量很低，市场冲击力不大，但由于其无规律可循，反倒成为影响我们市场净化率的顽固性“牛皮癣”。5、扎窝聚集型；农村市场不同于城市市场。城市市场人口分布均
13、匀，卷烟销售点可以合理控制。但农村市场由于历史原因形成，多为“扁担市场” ，即商户都喜欢集中在乡村主要街道两侧开店经营。上世纪九十年代，国家大力推行农村集贸市场的建设，提倡以商补农。而后数年以来，各地的农贸市场就成为了当地主要商品集散地，人流不息、商贾云集。这样一来，农贸市场里有限的店铺就成了众商家的必争之地。于是，很多烟酒食杂店都挨肩比邻的聚集在一起。按照合理化布局的要求，就很难给一些新增的经营户办理许可证。此类无证户往往从自身利益出发，不愿接受我们执法部门的劝说，抵触情绪较大，是我们无证经营取缔工作中的难点。6、其他型；其他型的无证经营户区别于以上五种类型，这类无证户基本符合合理化布局要求
14、，也符合办证条件，但是由于距离银行网点路途远存钱不便或文化水平低不会网上订烟等因素，对办证存有畏难心理，不愿意办证。此类户需要我们市管员、客户经理加强宣传教育，通过提高服务质量来解决他们的疑虑。三、卷烟市场无证经营行为的整治措施1、加强协作、打疏结合；烟草、工商建立烟草市场监管规范化、制度化的协作机制是治理无证经营卷烟行为的有效方法。目前，对符合办理烟草专卖零售许可证的无证经营卷烟户，我们依法督促其办理许可证，及时将这一部分无证户纳入管理网络；对不符合办理条件的无证经营卷烟户，我们采用说服教育的工作方法，送达责令停止烟草专卖品无证经营告知书 ，督劝其主动退出零售卷烟业务；对个别屡教不改的无证经
15、营卷烟户，依法进行查处，并及时移交工商部门进行处罚，对发现有销售渠道外卷烟、假冒卷烟的无证经营户，要作为监管重点，收集信息情报，积极与公安部门开展联合追查。2、强化责任、巩固成果；治理无证经营卷烟行为是一项长期而艰巨的工作，不可能通过阶段性的专项行动就能取得很好的长期效果。只有建立完善的定期复查制度，对记录在案的无证户开展经常性检查、教育工作，才能使其无证经营行为有所收敛。同时，要结合市场网格化管理措施，实行无盲区全天候的监管，进一步落实监管责任，真正实现清理一片、巩固一片，有效防止已被取缔的无证经营行为再次复发。3、合理控量、围点打援；控制无证户的货源供应，开展“围点打援”行动，切断无证户的
16、货源供应链，使其自然萎缩是治理无证经营卷烟行为的重要举措。我们在市场上检查无证经营户时，要把无证户的卷烟来源作为检查重点并围绕重点查明所有卷烟的供货人。对经营规模较大的无证户首先就要对其卷烟的来源进行查证，根据其卷烟数量、次数来确定提供货源的持证户是否存在无证批发行为。对涉嫌无证批发的持证户要依法予以查办；对尚未构成无证批发行为的持证户提出警告，并通知营销部门对其核量加以控制，及时切断其进货渠道和非法供货源头。四、整治卷烟无证经营的几点对策1、积极争取地方党委、政府的支持，认真落实工作责任制。要认真落实烟草市场行政执法联席会议制度，加强对查处无证经营工作的领导，形成政府牵头，职能部门各司其职，全社会广泛参与的综合机制，使查处工作制度化、经常化、规范化。烟草专卖行政主管部门要充分发挥市场巡查和 12313 投诉举报网络的作用，工商行政管理部门在取缔无证经营工作中应担当重任，充分发挥监管职能，把对卷烟市场无证经营违法行为的整治作为市场经营秩序综合治理工作的一件大事来抓，按属地管辖原则，对无证经营情况进行拉网式摸底，列表造册，掌握主动权。
