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1、检验检疫行政执法的问题与对策刘月国（北京出入境检验检疫局，北京，100026）摘要 检验检疫工作自“三检”合并后十二年来，原为“三检”各自专属的商检法 、动植检法 、 卫检法及其法规，虽经修订但仍然没有根本解决执法主体合并和执法内容的逻辑衔接， 食品安全法首次以法律文本的形式明确了检验检疫机构执法主体称谓，但完全解决执法内容上与三检法律逻辑衔接。据此本文针对检验检疫执法工作特点和存在问题进行分析研究，提出了检验检疫行政执法的一些新思路，其中依靠信息科技技术打造检验检疫智能行政执法系统的初步设想，对实现依法行政和建设法治质检、科技质检、和谐质检有着重要的意义，是有效解决检验检疫法律法规内容的逻辑
2、衔接的一种措施。关键词检验检疫 行政执法 问题对策 科学智能绪论检验检疫行政执法是出入境检验检疫部门和出入境检验检疫机构依照法律、行政法规和国际惯例等要求，对出入境的货物、交通运输工具、人员等进行检验、检疫、认证及签署官方检验检疫证明等监督管理工作，是涉外技术性的行政执法。建立检验检疫行政执法体系、规范创新检验检疫行政执法是贯彻落实2004 年国务院全面推进依法行政实施纲要和实现执法宗旨的必然要求。一、检验检疫历史沿革根据国务院机构改革方案，1998 年 3 月，由原国家进出口商品检验局、原农业部动植物检疫局和原卫生部检疫局合并组建成中华人民共和国出入境检验检疫局，作为国家主管出入境卫生检疫、
3、动植物检疫、商品检验、鉴定、认证和监管的行政执法机关（简称三检合一） ，出入境检验检疫机构将原进出口商品检验、出入境动植物检疫和卫生检疫的职能合并，全面推行一次报验、一次取样、一次检验检疫、一次卫生除害处理、一次收费、一次签证放行“六个一”的管理模式，对外简化办事手续，避免政出多门、提高工作效率、方便外贸进出口、降低收费、减轻企业负担、强化依法把关力度、促进外贸经济健康发展具有十分重要的意义。原国家出入境检验检疫局和国家质量监督局于 2001 年 4 月合并成立国家质量监督检验检疫总局，原国家出入境检验检疫局设在各地的出入境检验检疫机构、管理体制 及业务不变。这次合并为我国加入世界贸易组织起到
4、了至关重要的作用，也是我国在检验检疫标准统一的里程碑。出入境检验检疫部门，即国家质检总局，是隶属于国务院的主管全国出入境检验检疫的直属机构。其主要职责包括组织起草有关出入境检验检疫方面的法律、法规草案；研究拟定出入境检疫工作方针、政策；制定和发布有关规章制度；垂直管理出入境检验检疫机构等。出入境检验检疫机构，是指国家质检总局设在各省、自治区、直辖市以及出入境的国境口岸、商品集散地的出入境检验检疫局及分支机构。其主要职责把包括：贯彻执行出入境检验检疫方面的法律、法规和政策规定及工作规程；负责所辖区域的出入境检验、检疫和监管工作等。 “检验检疫”一词一般是检验检疫部门和机构的代名词,也代表我们的业
5、务工作内容. “三检”合一的体制建立,结束了我国出入境检验检疫工作长期多头对外的复杂模式,有利于形成精简、统一、效能,与国际接轨的“三检”工作新格局，实施了三电工程“电子申报、电子监管、电子通关” ，初步建立了较完整的检验检疫法律体系。但是,要建立办事高效,运转协调,行为规范的“三检”工作体系,需要克服很多困难,解决很多矛盾,尤其是“六个一”的管理模式中的“一次检验检疫”的执法模式是机构改革 12 年来未能有效解决的历史性突出问题。这一突出问题是本文从检验检疫行政执法角度去查找问题、分析问题和解决问题的出发点和落脚点。二、检验检疫行政执法简述检验检疫行政执法是出入境检验检疫部门和出入境检验检疫
6、机构依照法律、行政法规和国际惯例等要求，对出入境的货物、交通运输工具、人员等进行检验、检疫、认证及签署官方检验检疫证明等监督管理工作。规范创新检验检疫行政执法是贯彻落实 2004 年国务院全面推进依法行政实施纲要和实现执法宗旨的必然要求。质检总局支树平局长在 2012 年 2 月 28 日的全国质检系统法制工作视频会议指出建设“三个质检” ，法治打头，建设法治质检要贯穿于全员、全过程、全领域，全系统每一个人，各个环节，各项工作，都要做到依法行政，公平执法，公正执法，不枉不纵，不偏不倚，不越位，不缺位，不错位，追求法律效果和社会效果的统一。支树平局长在 2012 年 4 月 17 日召开的国家质
7、检总局科技委全体委员会议暨科技表彰大会上强调指出， “质检执法的根本特征是凭技术执法、靠数据说话，必须有技术支撑，必须有科技含量。没有科学依据，不经过科学检测，就坚决不能轻易出手，坚决不能拍脑袋下结论。 ”作为涉外行政执法部门，检验检疫机关根据国家法律法规赋予的执法权限，担负着严把国门，维护国家经济安全、社会稳定、人民身体健康，服务外贸的使命。这项职责的完成，必须通过开展各项检验检疫业务执法工作而实现，这也是检验检疫工作的主体。(一)检验检疫行政执法的主体：包括出入境检验检疫部门和出入境检验检疫机构。（二）检验检疫行政执法的依据：1.法律、行政法规。主要包括商检法及其实施条例， 动植物检疫法及
8、其实施条例， 卫检法及其实施细则， 食品安全法及其实施条例， 认证认可条例 ， 进出口货物原产地条例等；2.输入国家和地区的检验检疫要求；3.有关国际条约；4.对外贸易合同的约定。（三）检验检疫行政执法的对象：包括进出口商品；进出口的食品、食品添加剂以及食品相关产品；进出境动植物、动植物产品及其他检疫物，装载境动植物、动植物产品及其他检疫物的装载容器、包装物，以及来自动植物疫区的运输工具；入出境人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品；进出口食品等。（四）检验检疫行政执法的主要内容：包括进出口商品检验，进出境动植物检疫，国境卫生检疫，进出口卫生监督，认证认可管理等
9、。（五）检验检疫机关行政执法的特点：1.与一般行政执法的共同点：（1）执法行为的具体性。所谓具体行政行为，指的是行政主体以特定的人或事为对象所实施的行政行为。具体的行政行为一般包括行政许可行为、行政确认行为、行政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为等。除此以外，还有非书面形式的行政决定，如口头警告、紧急措施等。（2）执法行为的强制性。检验检疫机关依据国家法律、法规及其各类部门规章所实施的执法行为，对执法相对人具有绝对的强制性。例如，企业经检验检疫机构报检后，若经合法的检务程序判定应接受查验，就必须在指定的日期内将货物运抵指定查验点进行查验。如果企业未经许可擅自漏逃检，则被视为违法违规行为，将受
10、到相应的处罚。也就是说，检验检疫机构的行政决定一旦形成，有关各方必须严格遵守，否则将构成违法行为。2.检验检疫机关的行政执法本身的特性：（1）执法对象的局限性与分散性。从类别来看，检验检疫机关的执法对象主要是进出口贸易中与检验检疫相关的企事业单位、代理上述企业进行报检、运输等行为的货代公司与报检单位等。从这个角度来看，其执法对象是相对较为局限的。从执法相对人的具体情况来看，它又具有极大的分散性。首先，参与进出口贸易的各类企业都应视作行政执法的相对人，其行业分布非常广泛；其次，各相对人所处地域也极为广泛，只要具备合法的贸易资格，且获得检验检疫申报资格的企业都应被视作检验检疫执法相对人，其所在地不
11、受限制。（2）执法内容的易变性。与其他行政机关的执法不同，检验检疫机关的行政执法内容经常会产生变化。这主要是因为，对出入境产品的检验及货物、包装物、人员的检疫常因标准、要求、突发事件的影响而产生变化。例如，国家质监总局会随时更新疫区名单，检验检疫机构就必须及时调整施检项目，并随时改变检疫对象；此外，各种进出口商品检验标准也会不断发生变化，检验检疫机关在执法时也必须及时进行调整。（3）执法效果的难评估性。检验检疫机关的执法效果好坏，有时难以通过事后控制进行评估。从进出口贸易的流程可以看出，货物在报关前首先应进行检验检疫，通过后经海关查验合格予以放行。显然，货物只要出了关，就完全脱离了检验检疫机构
12、的监督范围。那么，当初检验结果正确与否、检验过程中是否出现差错就很难通过检验检疫机关的主动行为进行评估。这也给执法工作带来了相当大的难度。（六）检验检疫机关行政执法的种类主要包括：1.行政确认。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系和特定的法律事实予以确定、认可和证明的行为。主要形式有：确定、认可、证明、登记、签证、行政鉴定等。2.行政检查。行政检查指的是行政主体依法对行政相对人自觉遵守法律、法规，正当行使权利和履行义务的情况进行了解的行为。它是行政执法的重要手段之一，也是做出和执行行政处理决定的前提和基础。在检验检疫系统内，行政检查是最基本的工作之一。每天，检务部门都将接受
13、企业及其报检机构的报检，审查其是否具备资格、报检材料是否完备，然后将其分到各业务科室进行检验；业务科室则根据具体的工作规程对需检验的货物与包装物及人员进行检验或检疫。其检查结果将对其今后的行政行为产生直接的影响。3.行政许可。行政许可是指行政主体根据相对人的申请，依法准许相对人从事某种活动的行为。在检验检疫系统内，主要表现为：允许通过审查的机构参与报检；允许某些企业（如出口贸易中的一类企业）免验，直接参与国际贸易；对通过审查的货物颁发各类证书、允许合格的货物进行销售或使用等。4.行政强制。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施指行政主体为实现一定的行政目的，对特定的行政相对人或特
14、定的货物做出的，以限制权利和承担义务为内容，临时性的强制行为。行政强制执行，是指在行政相对人拒不履行国家行政主体做出的，并且已经生效的具体行政行为所确定的义务，有关国家机关依法强制该相对人履行义务，然后向义务人征收费用的法律制度.。它包括行政机关自身的强制执行与行政机关申请人民法院强制执行。目前，检验检疫行政执法中一般申请人民法院强制执行。5.行政处罚，行政处罚是指特定的行政主体依法对违反行政法律、法规而尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的行政行为。在检验检疫工作实践中，各级执法部门会根据不同的违规行为，按照“四法五条例”的规定酌情做出行政处罚。 （七）检验检疫行政执法的作用：1.出入境检验检疫
15、是国家主权的体现；2.是国家管理职能的体现；3.是国家维护根本经济利益与安全的重要贸易壁垒措施，是保障中国对外贸易顺利进行和持续发展的需要；4.出入境动植物检疫对保护农林牧渔业生产安全，促进农畜产品的对外贸易和保护人体健康具有十分重要意义；5.国境卫生检疫是为了防止传染病由国外传入或者由国内传出，保护人体健康的重要屏障。三、检验检疫行政执法的问题及分析检验检疫行政执法是建立在原商品检验、动植物检疫和卫生检疫与食品卫生监督“三检”工作基础上的行政执法。原“三检”机构林立、职能重叠，造成了业务交叉、手续繁杂、重复收费、效率低下，非常不适合改革开放的形势和外经贸的发展需要，1999 年 8 月国家出
16、入境检验检疫局设在各地的 35 个直属出入境检验检疫局挂牌成立。 “三检”合一后,我国出入境检验检疫部门作为商检法 、 动植物检疫法 、 卫生检疫法及食品卫生法 （后改为食品安全法 ）等相关法律的执行部门,其法律地位得到进一步加强。结束了我国出入境检验检疫工作长期多头对外的复杂格局,一个统一对外的新模式即将形成,为进一步提高执法水平,加大执法力度及更好地贯彻国家有关政策从客观上创造了有利条件。“三检”合并 12 年来， 商检法及其实施条例、 卫生检疫法实施细则的成功修订并实施，法制质检、科技质检 、和谐质检得到了发展。 “三检”合并后有效解决了因共性的行政执法交叉部分和行政工作交叉部分，如检务工作、法制工作、国境口岸出入境旅客及携带物的检疫工作、交通运输工具、集装箱检验检疫熏蒸消毒工作等。但是在实际检验检疫过程中，对“三检”均涉及的比如说对进口动物产品，原动植检依法检动物传染病为主，卫生检疫依法检人的传染病为主，再如进口粮食“三检”
