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1、完善科学民主的决策机制（案例式教学）,国家行政学院教授 李军鹏,完善科学民主的决策机制（案例式教学）,一、决策科学化的基本要求二、决策民主化的基本要求三、现代科学民主决策机制的基本框架四、完善我国科学民主决策机制的基本思路与具体措施,决策与政府决策的内涵,决策就是政策的制定，就是为解决经济社会发展过程中的问题而出主意、想办法、做决定的过程。（1）决定。对于未来实践的方向、目标、原则和方法做出的决定。（2）选择。从多个预备方案中选择一个，作为行动的规则、方法与办法。政府决策就是政府为实现公共利益，从多种可能的决策方案中作出选择或决定的过程。政府决策的特点：决策主体的公共性；决策内容的公共性；决策
2、方式的民主化；决策准则的公益化。,一、决策科学化的基本要求,现代科学研究和生产规模达到前所未有的高度，决策的规模与复杂性急剧增大，迫切要求从经验决策迈向科学决策。科学决策的发展趋势:个人决策向群体决策发展。面对现代管理活动宏大规模产生的巨额数量的动态信息，任何一个天才的决策者个人都无法收集、分析、归纳、综合、判断并做出最后的抉择。如今公共部门决策的主体，并非个别的天才人物或某个领导者，而是一个领导集团或决策中心。定性与定量结合。把统计学、系统工程学、仿真技术、电子计算机理论、科学学、预测学，运筹学、对策论等引进决策管理活动，为定量决策的发展起到了强大作用。后来又出现了第二次飞跃，即决策方法向以
3、创造性逻辑思维与定量分析法相结合的方向飞跃。单目标向多目标综合发展，管理决策为更远未来服务。由于人类对自然缺乏更深一层认识，在单目标决策活动指引下，第一步实施结果胜利，但迈第二、三步，就会导致大自然的无情报复。决策科学化就是形成科学的决策组织、体制与机制，科学地提出决策目标，按照科学的决策程序，运用科学的决策方法进行决策。决策科学化的基本要求：,1一切从实际出发进行决策。,做决策首先要实事求是，使决策反映客观规律，符合社会发展规律，能够促进生产力的发展，得到广大人民群众的拥护。邓小平：“在每一时期，处理各种方针政策问题时，都坚持从实际出发”。,案例1：1988年“物价闯关”决策,从计划经济转型
4、到市场经济，价格改革是题中应有之义。从1985年到1987年，居民消费价格指数上扬，超过了老百姓的承受能力。在这种情况下，价格改革理应放缓一点。但决策层认为，价格改革刻不容缓。中央政治局于8月中旬讨论并原则通过关于价格、工资改革的初步方案，确定价格改革的总方向是：少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节。8月19日，该方案一披露，立即在全国范围引起新一波抢购狂潮。在物价闯关这个事件中，政策议程设立完全没有民众参与。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众会明白决策者的苦衷。结果造成民众普遍不满。事后，邓小平从这个事件
5、中汲取了一个深刻教训：制定一切政策，要从实际出发。只要注意这一点，就不会犯大错误。如果发现错误，要赶快纠正，不要掩饰，不要回避。,2尊重科学规律：从“经验决策”到“科学决策”。,案例2：经验决策的成功北宋汴都重建决策北宋时，国都汴梁因宫室被大火烧掉，需要迅速重建。工程领导人丁渭在全面分析了施工的地理、资源及设备计划后，提出施工规划为：先挖一条通往汴京的运河，一是利用运河将各地建筑材料运到汴京的工地，二是可以用开挖运河得到的土，作为烧砖及建筑用土的来源，而又将在建筑完后的残渣废料填平一些没有用的运河支汊。这个规划为修建汴京皇宫节省了大量人力物力，也大大缩短了修建时间。从系统工程的观点分析，丁渭的
6、施工规划是一项很好的符合管理科学思想的管理决策。但是这些决策很大程度上依靠决策者的智慧和经验，取决于他们的个人才能。一般认为这样的决策是经验决策。,案例3：葛洲坝工程决策从经验决策向科学决策的转变,1970年12月，长江第一大坝葛洲坝工程仅依据一个规划性文件就采取“边施工、边勘测、边设计”的“三边”方针上马了。工程指挥部全部由武汉军区司令员、副司令员等外行担任各主要领导职务。大多数高级工程师被关在“牛棚”。工地发起“千人设计，万人审查”运动，设计人员“奉命设计”，然后一个个征求民工意见。施工近一年，设计还没有定案。大坝“三边”方针带来大坝质量差、进度慢、浪费大。1972年4月，周恩来总理对钱正
7、英说：“葛洲坝是我的一块心病。”1972年10月又发生长江干道碍航，交通部向中央写了报告。关键时刻，周恩来等国家领导人紧急召开葛洲坝工程汇报会，成立了以林一山为首的葛洲坝工程技术委员会，经过讨论，决定停工两年，重新设计。此后，林一山主持了10次技术委员会会议，作出了一系列重大决策，完成了近乎天才的设计：选定“两翼一体”的枢纽建筑物布置；筑两道超长防淤堤实现“静水通航，动水冲沙”；利用尾岩抗力固定坝体；采用大单宽流量泄水闸消能防冲。1974年10月，葛洲坝工地复工。1981年1月大江顺利截流，同年7月第一号机组并网发电。1988年底安装完全部机组。1989年末国家作最后竣工验收。,3科学确定政府
8、决策的范围。,科学决策，一定要划清市场决策、政府决策、企业决策、消费者决策、非政府组织决策、个人决策的界限。案例4：政府越位干预导致的决策失误1986年前，印度尼西亚政府为提高水稻产量，用国家财政对农药实行补贴。农药补贴率高达85。负面影响：给政府财政带来沉重负担，1986年的补贴达到179亿美元；巨额补贴导致农药的过量与低效率使用，全国稻田农药用量占世界市场的20；农药过量导致环境破坏，农药杀死了稻褐飞虱的天地，使这种害虫大量繁殖，又造成稻谷100万吨的损失。印度尼西亚政府被迫逐步取消了对农药的补贴。农药使用量的减少并未对水稻生产造成负面影响。全国稻谷总产量从1986年的2700万吨上升到1
9、990年的3000万吨。,4决策调查要公正、客观，要收集到全面、真实、准确的决策信息。,案例5：肯德基信息收集战略美国肯德基打入中国市场的一个重要经验就是在广泛收集信息基础上科学决策。起初派一位执行董事来北京考察中国市场，他来到北京街头，看到川流不息的人流，就报告说炸鸡市场大有潜力，但被总公司以不称职为由降职调动工作。接着公司又派出一位执行董事来访考察，他在北京几个街道上用秒表测了人流量，然后请500位不同年龄、职业的人品尝炸鸡样品，并详细询问他们对炸鸡味道、价格、店堂设计等方面的意见。不仅如此，他还对北京鸡源、油、面、盐、菜及北京鸡饲料行业进行了调查，并将样品数据带回美国，逐步做化学分析，经
10、电脑汇总得出“肯德基”打入北京市场会有巨大竞争力的结论。果然，北京肯德基炸鸡店开张就取得了成功，原计划5年才收回的投资不到两年就收回了。,案例6：人造景观“三峡集锦”决策失误,湖北某市旅游局与某县政府合股兴建“三峡集锦”，占用土地8万平方米，水域17万平方米，人工缩建了从宜昌到重庆的沿江自然风光、人文景观、故事传说等，有近百个观光景点。依据的信息是：三峡大坝会淹没三峡主要景观。2006年8月16日，湖北某市开始拆除耗资4000万元，号称世界最大的人造缩微景观：“三峡集锦”景区。原因是：三峡大坝截流后，三峡景观仍然雄姿犹在，游人对假三峡景观毫无兴趣，已停业四年；而且，景区建筑质量差，丧失了旅游功
11、能。,5决策目标的提出要科学化。,案例7：赫鲁晓夫1961年规划前苏联赫鲁晓夫之所以在1961年起草规划时，确定了“到80年代苏联经济的主要指标将赶上并超过美国”这一脱离实际的冒进的目标，就在于轻信与依据下属凭空捏造的“苏美经济发展速度对比的资料”。,6决策方案要进行可行性论证。,案例8：德国载重车高速公路自动计费系统决策为什么会失误2001年8月，德国施罗德政府决定对重型载重车实行按行驶里程计算的高速公路收费制度。按照设想，将为此建立依托于欧洲的“伽利略”卫星的电子信息系统，自动跟踪和记录每一辆12吨以上的载重车的行程，由计算机自动计费。2002年9月，德国交通部长与戴姆勒一克莱斯勒公司、德
12、国电信公司和法国专营高速公路业务的康菲路特公司组成的企业团“托尔柯莱克特”签署合同，委托后者研制收费系统，预定于2003年8月31日投产使用。不久就暴露出这项工程上马的轻率。先是在汽车上安装的信号发射器供应不足，运输公司无法如期对汽车改装完毕。此后发现，已经供货的信号发射器缺陷甚多，企业团不得不回收数以千计的发射器。此后的试验又表明，这套系统技术问题很多，或捕捉不到汽车发出的信号，或多次重复计算行驶里程。一些专家对这套庞大工程的可行性提出怀疑。不得已，投产日期只好推迟。2004年2月17日，交通部长宣布启动解除合同程序。这项比合同规定要延迟28个月的工程，给政府带来的损失总计将高达65亿欧元，
13、给运输企业带来的损失为4亿欧元。政府不得不恢复原来按时间计算出售行车票的办法。,防止可行性报告走形式。,案例9：四川汉源大规模群体性事件与决策咨询腐败2004年10月，四川汉源发生了“1027”大规模群体性事件。事件发生之后，中央调查组实地调查发现，地方官员为了修电站出政绩而将万亩良田说成荒地，而咨询腐败也是导致这一问题的帮凶。在2001年6月，该水电站的建设正式提上议程。随后，四川当地政府从北京请来不少专家对大渡河两岸进行了昂贵的考察后，这些专家形成了一个水电站可行性考察报告。据称，这些专家中，许多都拿了不少“土特产”。就在这份咨询报告中，将大渡河两岸的万亩良田说成了荒山野岭的不毛之地。然而
14、，这一“失误”为这个耗资数百亿的大工程，埋下了导火索。,7决策要充分考虑正反两方面的意见。,案例10：三门峡水库决策的启示三门峡水库是建国后治黄规划中确定的第一期重点项目。水库建成使用后，虽然给黄河下游防洪安全和灌溉、发电等方面带来了巨大效益，但在建造的当时没有对反对意见进行科学的论证，没有考虑水库建成后水位上升的影响，没有考虑排沙问题，致使水库建成后，泥沙淤积问题日益突显。黄河回水大有逼近西安之势，洪灾威胁非常严峻，严重危及陕西关中东部乃至陕西省的经济发展和社会稳定。这座黄河上第一个大型水利工程，在建立之前就因为淹没问题遭到陕西省的强烈反对。为减轻泥沙淤积、减少淹没损失，三门峡大坝被迫两次改
15、建。1958年，在三门峡工程开工一年后，陕西仍在极力反对三门峡工程。理由是：沿黄河流域水土保持好就能解决黄河水患问题，无须修建三门峡工程。但三门峡工程并没有因此停止。1960年，大坝基本竣工，并开始蓄水。1961年下半年，陕西的担忧变成现实：15亿吨泥沙全部铺在了从潼关到三门峡的河道里，潼关的河道抬高，渭河成为悬河。关中平原的地下水无法排泄，田地出现盐碱化甚至沼泽化，粮食因此年年减产。,8决策要有两个以上的备选方案。,政策方案应尽可能多样化，一定要有多方案选择。还应包括预防方案、应变方案。为了达到预定的目标，下级给上级提出的行动方案必须至少有两个以上，而且必须说明各自的优劣和得失，可供上级考虑
16、和选择；只会提出一个方案的下级是不称职的，必须坚决撤换。前苏联学者在评价国家对外政策失误是指出：“最重要的失误是：在作出决定时，提出可供选择的方案太少了。”政策方案要满足整体上的完备性和个体间的互斥性两个条件。要把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏，这是保证最后能选定一个最优方案的重要条件。不同的备选方案之间必须彼此独立、相互排斥，而不能相互重复和包含。,案例11：美国解决古巴导弹危机的决策,1961年4月一天，美国军舰入侵古巴海岸的猪湾海滩，被古巴军队全歼。肯尼迪总统下令与古巴断交，促使古巴靠近苏联。1962年10月，美国高空侦察机发现，苏联正在部署导弹及可携带核炸弹的重型轰炸机。如何解决这一危机？六种方案：一是置若罔闻；二是施加外交压力；三是通过各种渠道同卡斯特罗谈判；四是全面入侵；五是空袭摧毁导弹基地；六是采取间接军事行动封锁海面。肯尼迪政府经过比较研究，决定实行第六种方案。面对强大的美国军队，苏联也不得不考虑由此可能引起的严重后果，果然撤出了已部署好的导弹和重型轰炸机。,
