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1、- 1 -第一章 公共管理导论 第一节 公共管理的意义（卡尔森和欧尔曼）公共管理与公共行政的六点不同：（）它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突；（）对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政治特色；（）以对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点；（）倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大它们的差异；（）像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，而不是过分关注法律、制度和政治过程；（）与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联。公共管理的含义和性质公共管理是以政府为核
2、心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。公共管理的性质在于：（）承认政府部门治理的正当性；（）强调政府对社会治理的主要责任；（）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（）强调多元价值；（）强调政府绩效的重要性；（）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；（）以公共的福祉和公共利益为目标；（）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者
3、视为职业的实践者。第二节公共管理学的发展与研究途径公共管理发展之学科背景从 1887 年威尔逊的行政之研究发表后，公共管理学便成为了一门独立的学科。公共行政学的发展，以行政学家亨利（N.Henry）的观点，经历了不同时期的典范变迁。第一阶段：政治与行政二分法（1900926） 。行政学者古德诺于 1900 年提出政治与行政二分法之观点，主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。行政学者怀特与 1926 年亦主张政治不要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经济与效率为目标。第二阶段：行政原则（19271937） 。在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则” 。魏劳毕于
4、1929 年出版了公共行政的原则 ，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。在 20 世纪 40 年代之前，公共行政学乃立足于两个基本假设基础之上，即- 2 -政治与行政二分法和行政原则。这样的立足点，使公共行政学科的发展产生了严重的不足与缺陷。最大的不足在于忽略了政治环境对公共行政的影响，缺乏对政治环境的研究与了解，更没有对政治管理相关知能的探讨。第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政治学回归。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务
5、助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政” ，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。第四阶段：公共行政即管理学。从 1960 年至 70 年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理，为日后公共管理途径的发展奠定了基础。然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；质疑之二是企业是否比政府
6、有更高的绩效。总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境的差异，私人部门的知识、机能、概念和工具，在引入政府部门运用后便产生了格格不入甚至失灵的情形。在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向和一般管理的工具取向结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。公共管理的时代背景导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面：（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。 第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府规模不断扩大
7、，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，政府遭受到越来越多的批评。（）经济因素与财政压力。工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，因此，通过改革政府以缓解财政经济压力便成为一个可行的手段。（）社会问题与政府不可治理性的增加。社会的进步也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确实力不从心，加上官僚体系本身的诸多弊病，这些多引发了民众对政府的信
8、任危机。在此情况下，让公共服务回归社会、市场的呼声日盛，因此，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。（）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政- 3 -府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。正是在这种意识形态下，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种必要的选择。（二）公共管理的研究途径以及特质 P 途径下的公共管理P 途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制
9、订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，P 途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上，大多采用个案研究法。公共管理学家波兹曼（Bozeman ）认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识：（）视公共管理为政策分析互补之物；（）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；（）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。 B 途径下的公共管理强调公共组织与私人组织的相似性，与传统的公共行政学有较密切的联系。重视发展经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，把焦点集中在策略和组织管理
10、上。是过程取向的，因而强调组织设计、人事建构、以职业的文官作为研究对象。B 途径下的公共管理与 P 途径下的公共管理相比，有以下不同之处：（）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；（）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；（）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；（）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；（）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。（三）公共管理学的特点我国学者张成福的观点（）公共管理基本上是一个整合性的概念；（）公共管理是将私人部门
11、的管理手段运用于公共部门，但未改变公共部门的整体性；（）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理的的战略设计、政策设计为焦点；（）公共管理不完全等同于“政府管理” ，而意味着一种新治理；（）公共管理强调价值调和与责任；（）公共管理是一个科际整合的研究领域。- 4 -第三节公共管理的特质以及与私人部门管理的区别（一）政治权威与经济权威公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理不可避免的包括政治权威的作用。私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾
12、。（二）多元制衡与自主性公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。（三）公共利益与私人利益政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的
13、利益。相反，私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会的善。（四）法的支配与意思自治政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。（五）政府与市场政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。具体而言，这种差异表现在：垄断与市场私人部门
14、提供的产品和服务，多有竞争者；而公共部门提供的服务，往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。公共产品与私人产品政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的，价格也是可以衡量的。自由与依赖消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。利润与支持私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。（六）多元理性与经济理性- 5 -公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权
15、威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。私人部门的管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。第四节 新公共管理 自 20 世纪 80 年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理” 。（一）胡德（C.Hood）对新公共管理的归纳即时的专业管理这意味着让公共管理者管理并承担责任。标准明确与绩效衡量管理的目标必须明确，绩效目标能被确
16、立并加以衡量。强调产出控制。用项目与绩效预算取代传统的预算，重视实际成果甚于重视程序。转向部门分权打破公共部门的本位主义，破除单位与单位之间的藩篱，建构网络性组织。转向竞争机制引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质。强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。强调资源的有效利用。第二章 公共管理者的角色与知能公共管理者，在现代民主国家，是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。第一节 一般管理者的角色 二、管理者的十大角色明茨伯格的观点1人际关系方面的角色着重于人际关系的建立与维系，具体包括下列三种角色：（1）挂名首脑。 （2）领导者。 （3）联络者。2信息方面的角色（l）监听者。 （2）传播者。 （3）发言人。3决策方面的角色（1）企业家。 （2）故障排除者。 （3）资源分配者。 （4）谈判者。第二节 公共管理者的特殊角色1983 年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中
