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1、关于地方政府债务风险分析及预警系统建立的研究在政府举债的同时已经蕴涵了债务风险的存在,而且随着债务规模的扩大,其潜在风险也在增加。因此,分析影响地方政府举债的各种因素,并以社会、经济、财政以及地方政府举债的相互协调发展为出发点,构建地方政府债务风险的预警系统，将政府负债的风险降低到最小的程度，从而对地方政府的债务风险进行科学有效的监管就显得更加迫切和必要。我局从地方政府债务风险的基本理论入手，深入分析了地方政府债务风险的形成机制，指出建立债务风险预警机制是目前实现地方政府债务风险管理的有效手段。然后运用“金融粒子理论”和“目标分解法”，结合风险映射法从地方政府债务的“借、用、还”三环节选取典型
2、指标，并赋予各环节相应权重，进而构建地方政府债务分析预警模型。在此基础上，从合理划分偿债责权、创新地方政府投融资机制、强化债务风险管理等方面提出了防范和化解地方政府债务风险，促进地方财政、经济、社会持续发展的若干思路。根据公共产品理论，地方政府债务是一把“双刃剑”。一方面，地方政府债务的积极使用加快了本地发展的速度，为地方经济建设做出了贡献；另一方面，债务的不当运用会带来巨大的金融风险，给地方财政带来极大的考验。如何扬长避短，防患于未燃，这既是中国政府、学术界乃至全社会关注的重要问题,也是尚待破解的难题。我局正是基于此出发点，试图从新的视角运用经济学理论和经济分析方法对我国地方政府债务及政府债
3、务风险的形成机制进行剖析，通过建立地方政府债务风险预警系统，对地方政府债务可能出现的风险做出预测，以便尽早采取预防或治理措施，平衡利弊，尽可能地发挥其积极作用。一、地方政府债务风险的研究背景与研究意义我国地方政府投融资平台发展、地方政府债务膨胀与地区城市化、工业化发展，三者之间存在一个紧密的因果循环。寻求跨越式发展和防范化解地方政府债务风险之间的平衡点成为地方政府急需解决的难题。（一）地方政府债务风险日益突出随着近几年各地投资热升温，地方政府债务规模更是加速上升，由于地方政府财政窘迫，偿债能力有限，致使局部地区的新增债务主要用于偿还旧债，不产生任何经济效益，地方政府陷入到债务自我膨胀的恶性循环
4、之中，地方政府债务风险日益突出，已经产生很多负面影响。1形成金融机构不良资产，加大金融风险由于财政能力有限，国家又不允许地方政府发行公债，地方政府自然投向金融机构，金融机构出于自身考虑，积极放贷，由此形成如下局面：一方面地方政府获取金融机构的信贷资金大举投资，形成大量直接和或有债务，加大地方政府债务压力；另一方面金融机构在地方政府干预下信用扩张，由此导致资源配置的低效率，地方政府项目投资风险往金融机构集中。尽管贷款额扩大后，短期内不良资产占总资产的比例减少，但这些贷款最后很多还是会变成不良资产。这些不良资产一直累积下来，一旦经济走入低谷，部分企业就会出现偿债困难，金融机构不仅难以收回利息，本金
5、也难以收回，从而陷入不良资产的泥沼之中。2影响了地方政府的正常运转不断加重的地方政府尤其是乡镇政府的债务负担，严重弱化了地方政府的财政吸取能力，导致地方政府缺乏履行其正常职能所需要的基本手段与能力，影响了地方政府的正常运转。在我国一些经济欠发达地区，有的乡镇政府为了筹措资金还债，无法集中精力生产和供给最起码的公共产品和公共服务；有的乡镇政府由于缺乏基本的财力支持行使其职能，已变成名副其实的“看守政府”。审计署审计调查的 18 个省、16 个市和 36 个县本级截至 2009 年底，政府性债务余额合计 2.79 万亿元。其中，2009 年以前形成的债务余额为 1.75 万亿元，占 62.72；当
6、年新增 1.04 万亿元，占 37.28。从偿债资金来源看，2009 年这些地区通过举借新债偿还债务本息 2745.46 亿元，占其全部还本付息额的47.97，财政资金偿债能力不足。3制约了地方经济的发展一个强大的政府最重要的标志，就是这个政府具有足够强大的财力支持其正常职能的履行。一些地方政府债台高筑，不能按照技术要求进行彻底的企业挖潜改造；不能根据发展需要集中资金进行高新技术项目的开发和能源项目的开采；同时也没有能力对需要政策性支持的行业和部门进行资金倾斜。实践表明，一些地方政府长期过度负债,严重地制约了地方经济的发展。2009 年审计署调查的地方政府性债务中，政府负有直接偿债责任、担保责
7、任及兜底责任的债务分别为 1.8 万亿元、0.33 万亿元和 0.66 万亿元，分别占债务总额的64.52、11.83和 23.65。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有 7 个省、10 个市和 14 个县本级超过100，最高的达 364.77。4损害了政府的公信力地方政府债务作为地方政府平衡收支的一种重要手段，它是一把“双刃剑”。适度负债搞建设对地方政府来讲，不仅可以促进投资和拉动经济增长，还有利于拓宽筹资渠道，加快社会公共设施建设，提高公共服务水平，推进城市化进程。但超越自身财力可能过度地举借政府性债务，不仅不利于地方经济的可持续发展，而且对地方财政的
8、正常运转和社会稳定带来危害。有的地方政府由于在诉讼案中败诉，被法院封存“经费账户”，强行从“专项经费账户”中划拨资金，政府的权威性和合法性受到了质疑；有的地方政府为了保证正常运转，挪用社会保障资金、专项资金、项目专款，变卖国有资产，降低了地方政府在人民群众中的威信,极大地损害了政府的公信力。因此，寻求一条既能有效利用地方政府债务又能控制好地方政府债务风险的道路显得非常迫切和重要。（二）地方政府债务风险研究具有重要的理论和现实意义要加强地方政府债务管理，那么如何评估、预警债务风险就显得尤为迫切。我局选择地方政府债务风险分析及其预警进行研究，希望探索有效预警和控制地方政府债务风险的方法，提高政府的
9、债务风险管理水平和能力，使地方政府债务风险处于良性可控水平，保持地方政府经济健康发展。1从全口径的角度研究地方政府的债务风险地方政府债务风险的全面分析有利于扩大地方政府债务风险的研究范围，从而对我国地方政府债务风险的总体状况有一个相对比较清楚的了解。从目前关于地方政府债务风险的研究来看，目前国内地方政府债务风险的研究主要集中于地方政府显性债务的研究，对地方政府隐性、或有债务的分析考虑还不多，这就使得对我国地方政府的债务风险状况缺乏一个完整而有效的评估。因此按照全口径的方法对地方政府债务的状况进行全面的研究是十分必要的。2从多角度研究地方政府的债务风险的形成机制运用相关经济学理论深入分析地方政府
10、债务风险的形成机制，可为地方政府债务风险预警理清研究思路。目前地方政府债务风险的形成机制分析比较片面，以致于地方政府债务风险理论研究上处于混乱，难以从根本上防治地方政府债务风险。基于此，只有科学分析地方政府债务风险的形成机制，才能对地方政府债务风险进行科学预警。目前国内的研究主要集中在具体的原因上，我局将通过运用经济学的理论与方法对地方政府债务风险的形成机制进行分析，试为地方政府债务风险的管理提供理论支撑。3构建地方政府债务风险预警系统防范与化解地方债务风险的措施之中，构建有效的风险预警系统是重中之重，运用地方政府债务风险预警系统可更好地把握风险和预防风险。产生地方政府债务风险的原因是多方面的
11、，然而任何债务危机都有一个逐步显现、不断恶化的过程，因此，我局将主要对风险预警指标、预警方法选择尤其是建立具体的地方政府债务风险预警系统等方面进行研究，使地方政府债务风险分析更加规范化、务实化，客观评估地方政府债务风险的程度，预测财政、金融面临的风险，防御、降低风险，保持地方政府经济健康发展。二、地方政府债务风险的理论基础（一）地方债务风险的基本界定地方政府债务可以从支出和收入两个角度来进行界定，从支出的角度来看就是指地方政府为了履行其职能的需要，基于法律义务和道义责任等原因必须或者可能在未来支付给公众的款项；而从收入的角度来讲就是地方政府的一种有偿性的公共收入。国内外学者关于风险的阐述不尽一
12、致，目前被学术界较为普遍接受的风险定义是美国学者威廉斯的“结构变动说”，即在某个特定状态下和特定时间内可能发生的结果的变动。从经济学意义上讲，风险是指经济损失发生的可能性。这样，地方政府债务风险是指地方政府债务在各种不确定因素的影响下，对包括其自身在内的社会经济各方面造成损失的可能性。地方政府债务风险不是仅指地方政府难以履行其偿债责任的可能性，即发生偿债危机的可能性，还包括由其引起的经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。地方政府债务风险具有以下的基本特性：一是客观性，地方政府债务风险是客观存在的，它是不以人的意志为转移也不是由于人的心理作用而产生；二是可测性，地方政府债务风险是完全可以测
13、量、评估、控制和防范的；三是不确定性，这是指地方债务风险程度的大小和风险转变为现实损失的时间和地点在事前是不能确定的，也就是具体的时间具有不可知性；四是风险的不利性，地方债务风险的各种表现形式，诸如发生损失、失败等可能对风险主体来说都将是不利的；五是风险与利益的对称性，地方债务风险和地方债务资金的收益这两种可能性对于地方政府这个主体来说是是同时存在的，其中风险是获得利益的代价，而利益是承担风险的报酬。（二）地方债务风险矩阵借鉴 Hana Polackova 从政府负债额角度提出的著名的“财政风险矩阵”，考虑我国债务构成级次，目前我国的地方政府负债主要包括省、地市、县、乡镇 4 级政府负债，4
14、级地方政府债务构成如下矩阵（表 1）：从地方政府债务矩阵中可以看到，地方政府债务按负债是否具有预见性可以将划分为直接债务和或有债务两种。直接债务是后果能够预见的到的负债，这是政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行的义务，例如政府的各类借款等。或有债务就是只有在特定条件下政府才需要承担和履行的责任及义务，这种责任和义务的履行与否将主要取决于特定事件发生的是否，当然这一特定事件发生的可能性和规模取决于多种条件，即可以取决于内生于地方政府的行为(例如地方政府签订的担保合同)，也可以取决于外生于地方政府的行为（例如自然灾害）。地方政府债务按是否具有法律约束可以划分为显性债务和隐性债务。显性债务是指
15、依据法律、合约表 1 中国地方政府债务的构成矩阵负债直接负债在任何情况下都存在的负债或有负债只在特定事件发生时的负债显性负债为某一项法律合同1外国政府贷款2国际金融组织贷款3国债转贷资金1政府担保的外国政府贷款2地方政府担保国际金融组织贷款所认可的政府负债4农业综合开发贷款5解决地方金融风险专项贷款6国内金融组织其他贷款7财政系统金融回购业务3地方政府担保国内金融组织贷款4地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产隐性负债政府为反映公众和利益集团压力的道义负债1社会保障资金缺口2拖欠工资3粮食企业挂账4拖欠离退休人员基本养老金1地方金融机构的不良资产2下级政府的财政收支缺口和债务3一般竞争
16、性国有企业亏损和债务最后清偿4对非公共部门债务的清偿等形式加以明确记载和规定的必须由政府来偿还的债务，政府对此承担直接的法律支付义务，例如政府拖欠的工资。隐性债务则是指未经法律确认政府出于道义责任、公众期望以及政治压力而必须予以救助所形成的债务，例如地方国有企业难以偿还的债务等。与地方政府债务分类相对应，地方政府债务风险也包括直接显性负债风险、直接隐性负债风险、或有显性负债风险和或有隐性负债风险 4 大类，按照政府承担债务风险的责任和性质也可以将地方政府债务风险划分为两大类：一类是直接的债务风险，这是需要由地方财政直接承担的债务风险，其主要来自于直接显性债务，因为这些债务主是通过财政预算安排并经过一定法定程序批准的债务，因此这些债务是事先可预见和计算的；另一类是间接的债务风险，这来自于地方财政间接承担的其他领域的债务，也就是由直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务组成的，从来源来看，一般是来自于在财政预算之外的。这些风险中隐性负债风险较显性负债风险难估计，或有负债风
