我国农村城镇化进程中出现的问题及对策分析

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1、 经 济 问 题 探 索 2004 年 第 5 期我 国 农 村 城 镇 化 进 程 中 出 现 的 问 题 及 对 策 分 析杨 平 平 高 平(北 京 林 业 大 学 研 究 生 院 北 京 100083)内 容 提 要 :本 文 在 分 析 我 国 农 村 城 镇 化 整 体 建 设 状 况 的 基 础 上 ,指 出 了 城 镇 化 进 程 中 存 在 的 问 题 ,并 提 出了 相 应 的 解 决 措 施 ,认 为 科 学 规 划 城 镇 建 设 、 合 理 解 决 农 民 进 城 后 的 土 地 、 户 籍 制 度 问 题 和 城 镇 管 理 体 制 问 题是 加 速 农 村 城 镇

2、 化 建 设 ,有 效 解 决 三 农 问 题 的 关 键 。关 键 词 :农 村 城 镇 化 问 题 对 策党 的 十 六 大 报 告 指 出 :“ 农 村 富 余 劳 动 力 向 非 农 产业 转 移 ,是 工 业 化 和 现 代 化 的 必 然 趋 势 。 要 逐 步 提 高城 镇 化 水 平 ,坚 持 大 中 小 城 市 和 小 城 镇 协 调 发 展 ,走 中国 特 色 的 城 镇 化 道 路 。 ” 这 是 党 中 央 提 出 的 解 决 “ 三 农 ”问 题 的 新 思 路 ,是 破 解 “ 三 农 ” 问 题 的 关 键 。 农 村 城 镇化 可 以 有 效 促 进 国 内 需

3、 求 ,加 速 农 民 收 入 的 增 长 ,整 合分 散 布 局 的 乡 镇 企 业 ,为 提 高 集 约 化 经 营 和 现 代 化 水平 提 供 条 件 ;促 进 农 村 富 余 劳 动 力 的 转 移 ,解 决 农 村 人地 关 系 高 度 紧 张 的 基 本 国 情 矛 盾 。 到 2001 年 底 ,我 国城 镇 人 口 已 达 418064 亿 ,城 镇 化 率 达 到 37166 % ,有建 制 镇 已 达 到 20374 个 ,最 近 10 年 间 ,我 国 平 均 每 年新 增 小 城 镇 800 个 左 右 ,每 年 转 移 农 村 人 口 1000 万人 。 我 国 农

4、 村 在 加 快 城 镇 化 建 设 的 过 程 中 ,取 得 了 一定 的 成 绩 ,但 仍 存 在 许 多 问 题 。一 、 我 国 农 村 城 镇 化 进 程 中 出 现 的 问 题1、 对 城 镇 化 的 内 涵 理 解 不 清城 镇 化 的 工 作 重 点 是 促 进 农 村 富 余 劳 动 力 向 城镇 转 移 ,而 在 我 国 部 分 地 区 ,由 于 对 城 镇 化 的 内 涵 理 解不 清 ,导 致 一 些 违 背 城 镇 化 初 衷 现 象 的 产 生 。 一 些 地方 政 府 把 城 镇 化 理 解 为 城 镇 建 设 ,大 力 兴 建 “ 大 马 路 ” 、“ 大 广

5、场 ” 、“ 大 楼 ” 、“ 大 草 坪 ” 等 “ 标 志 性 ” 建 筑 和 劳 民 伤财 的 “ 形 象 工 程 ” 、“ 政 绩 工 程 ” ,产 生 了 严 重 的 债 务 ,阻碍 了 经 济 发 展 。 另 一 些 地 方 虽 然 初 步 建 立 了 小 城 镇 的框 架 ,但 由 于 经 济 实 力 不 强 ,缺 少 产 业 支 撑 ,导 致 城 镇建 设 “ 空 心 化 ” 的 现 象 。 还 有 一 些 城 镇 脱 离 本 地 实 际 ,贪 大 求 洋 ,追 求 高 标 准 ,只 重 视 现 代 服 务 业 ,不 重 视 那些 虽 不 起 眼 ,但 能 增 加 就 业 、

6、吸 纳 农 民 进 城 的 服 务 行 业的 发 展 。2、 城 镇 规 模 与 规 划 问 题严 格 农 村 城 镇 的 区 域 规 划 与 区 域 布 局 ,是 推 进 农村 城 镇 化 进 程 的 前 提 。 我 国 在 农 村 城 镇 化 进 程 中 ,由于 缺 少 系 统 的 、 紧 密 结 合 实 际 的 区 域 规 划 与 布 局 ,导 致我 国 小 城 镇 数 量 过 多 ,布 局 不 合 理 ,城 镇 类 型 单 一 。 到2001 年 底 ,我 国 镇 个 数 为 20374 个 ,占 乡 镇 个 数 总 数 的4617 % ,全 国 平 均 每 个 县 (市 )有 近 1

7、0 个 镇 ,但 镇 的 规 模普 遍 偏 小 ,难 以 发 挥 小 城 镇 的 集 聚 、 辐 射 等 功 能 。 其 次 ,我 国 有 很 多 小 城 镇 本 身 建 设 的 很 好 ,但 从 区 域 经 济 整体 发 展 的 高 度 和 思 路 来 看 ,由 于 缺 乏 科 学 的 区 域 规 划与 布 局 ,限 制 了 区 域 优 势 的 形 成 和 发 挥 。 再 次 ,小 城 镇类 型 和 产 业 结 构 单 一 。 我 国 小 城 镇 的 类 型 主 要 是 农 副产 品 加 工 型 ,其 数 量 大 体 占 70 %以 上 。 许 多 城 镇 都 发展 一 个 或 几 个 相

8、同 产 业 ,造 成 无 序 竞 争 ,资 源 浪 费 。3、 我 国 农 村 城 镇 化 进 程 中 的 户 籍 制 度 问 题人 口 的 合 理 流 动 ,是 城 镇 发 展 的 重 要 条 件 。 长 期以 来 ,历 史 形 成 并 沿 革 至 今 的 户 籍 制 度 ,种 种 限 制 性 甚至 歧 视 性 政 策 ,使 城 乡 劳 动 力 市 场 仍 处 于 分 割 状 态 ,压抑 了 农 村 劳 动 力 的 非 农 转 移 。 当 前 我 国 尽 管 放 开 了 在小 城 镇 的 落 户 限 制 ,但 户 籍 改 革 的 重 点 与 人 口 流 动 的方 向 是 脱 节 的 。 由

9、于 小 城 镇 经 济 规 模 和 就 业 岗 位 有限 ,对 农 民 的 吸 引 力 不 够 ;再 加 上 多 数 村 级 集 体 资 产 产权 不 清 晰 ,农 民 不 可 能 单 独 携 带 一 部 分 归 自 己 所 有 或使 用 的 集 体 资 产 跨 社 区 流 动 。 这 两 点 造 成 大 量 转 移 出来 的 农 村 富 余 劳 动 力 实 际 上 主 要 流 向 了 大 中 城 市 及东 部 地 区 城 市 圈 内 的 小 城 镇 ,从 而 造 成 农 村 地 区 的 小城 镇 没 有 稳 定 的 、 成 规 模 的 人 口 ,第 三 产 业 难 以 快 速 发展 ,不 可

10、 能 有 高 质 量 的 城 镇 经 济 和 城 镇 功 能 。4、 我 国 农 村 城 镇 化 进 程 中 的 土 地 问 题受 现 行 土 地 政 策 、 制 度 的 限 制 ,农 村 城 镇 化 进 程 中的 土 地 问 题 仍 得 不 到 有 效 解 决 。 按 现 行 土 地 利 用 政策 ,小 城 镇 建 设 用 地 由 集 体 土 地 征 为 国 有 后 出 让 ,土 地使 用 者 支 付 的 土 地 价 格 高 出 征 地 费 用 几 倍 、 甚 至 十 几倍 。 县 (市 ) 、 镇 政 府 获 取 土 地 价 格 的 80 %以 上 的 收益 ,调 动 了 地 方 政 府

11、通 过 扩 大 镇 区 规 模 和 兴 建 工 业 小区 占 用 耕 地 的 积 极 性 ;而 村 集 体 和 农 民 只 得 到 一 部 分征 地 补 偿 安 置 费 (一 般 只 占 土 地 价 格 的 10 % - 20 %) ,同 时 村 集 体 和 农 民 要 进 城 兴 办 乡 镇 企 业 和 居 住 ,要 支付 昂 贵 的 土 地 费 用 。 此 外 ,农 民 进 镇 与 其 原 有 家 庭 承包 土 地 的 流 转 也 产 生 了 矛 盾 。 绝 大 多 数 进 镇 农 民 包 括41那 些 已 经 取 得 城 镇 户 口 的 农 民 ,都 仍 然 保 留 着 承 包 地 ,并

12、 办 理 了 二 轮 承 包 手 续 。 这 些 土 地 或 者 荒 废 ,或 者 是以 较 低 的 价 格 转 包 给 别 人 代 为 耕 种 ,造 成 土 地 浪 费 严重 ,阻 碍 了 土 地 规 模 经 营 ,抑 制 了 更 多 的 农 民 向 城 镇 的彻 底 转 移 ,与 农 村 城 镇 化 的 初 衷 相 悖 。5、 我 国 农 村 城 镇 化 进 程 中 的 城 镇 管 理 体 制 问 题在 我 国 农 村 城 镇 化 进 程 中 ,由 于 乡 镇 管 理 体 制 改革 的 严 重 滞 后 ,造 成 镇 一 级 的 政 府 职 能 和 小 城 镇 管 理体 制 远 不 能 适

13、应 小 城 镇 日 益 发 展 的 要 求 。 首 先 ,乡 镇政 府 权 利 失 衡 。 在 行 政 管 理 体 制 上 ,城 镇 管 理 的 权 限过 多 集 中 于 县 级 管 理 部 门 ,镇 级 政 府 作 为 小 城 镇 建 设的 直 接 责 任 者 ,却 缺 乏 应 有 的 权 力 和 手 段 。 二 是 镇 级财 政 捉 襟 见 肘 。 在 财 税 体 制 上 ,镇 政 府 行 使 不 了 一 级财 政 的 职 能 ,难 以 进 行 事 权 的 统 一 管 理 ,也 缺 乏 城 镇 发展 的 必 要 财 力 。 三 是 乡 镇 政 府 管 理 功 能 严 重 滞 后 。 乡镇

14、政 府 管 理 机 构 、 职 能 、 权 限 等 依 然 承 袭 农 村 管 理 的 旧模 式 ,管 理 队 伍 素 质 不 高 ,人 才 、 技 术 、 经 验 等 严 重 缺乏 ,无 法 适 应 日 新 月 异 的 城 镇 化 发 展 要 求 。二 、 解 决 我 国 农 村 城 镇 化 进 程 中 所 出 现 问 题 的 对策1、 准 确 把 握 城 镇 化 的 内 涵 ,科 学 进 行 城 镇 化 建 设各 级 地 方 政 府 特 别 是 领 导 者 要 准 确 把 握 城 镇 化的 内 涵 ,要 认 识 到 :城 镇 化 是 人 口 从 乡 村 迁 移 到 城 镇 ,改 变 农 村

15、 人 口 传 统 的 生 产 和 生 活 方 式 ,逐 步 消 除 城 乡二 元 结 构 的 过 程 ,而 不 是 单 纯 地 加 强 城 镇 建 设 ;城 镇 体系 的 形 成 要 与 区 域 的 工 业 和 服 务 业 发 展 水 平 、 基 础 设施 的 布 局 、 水 资 源 的 分 布 、 人 口 和 资 金 流 动 的 方 向 等 相协 调 ,发 挥 区 域 优 势 。 在 农 村 城 镇 化 进 程 中 ,要 坚 决 杜绝 劳 民 伤 财 的 “ 形 象 工 程 ” 、“ 政 绩 工 程 ” 的 出 现 ,政 府 和社 会 要 加 强 监 督 ,一 旦 出 现 ,严 惩 不 贷

16、;政 府 应 注 重 城镇 经 济 功 能 建 设 ,大 力 发 展 第 三 产 业 特 别 是 可 以 有 效增 加 农 民 就 业 的 产 业 ,妥 善 安 置 进 城 劳 动 力 ,促 进 农 村富 余 劳 动 力 的 转 移 。2、 严 格 控 制 小 城 镇 数 量 ,建 立 功 能 清 晰 、 衔 接 协 调的 规 划 体 系当 前 我 国 要 严 格 控 制 小 城 镇 数 量 ,提 高 质 量 。 对于 人 口 规 模 大 、 区 域 优 势 好 。 经 济 实 力 强 、 具 有 发 展 成为 小 城 市 可 能 的 小 城 镇 “ 带 ” 或 小 城 镇 “ 群 ” ,可 跨 区 域调 整 行 政 区 划 ,将 其 发 育 为 小 城 市 。 对 于 区 位 优 势 和资 源 条 件 相 对 较 好 的 小 城 镇 ,可 考 虑 通 过 采 取 “ 撤 并 乡镇 ” ,的 方 式 ,发 展 成 为 重 点 的 中 心 城 镇 。 强 化 区 域 发展 、 区 域 规 划 、 区 域 布 局 ,科 学 制 定 小 城 镇 的 区 域