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1、基层安全监管中存在的问题及对策措施 国家安全监管总局近几年来一直强调安全监管工作要重心下移、关口前移，抓好基层基础。目前基层安全监管现状到底怎样?笔者就这一问题进行了调研，调研结果反映出当前基层安全监管工作现状甚忧，存在着诸多问题亟待解决。一是基层监管部门人员安全素质降低，专业技术人才奇缺。安全监管部门不仅担负着政府安委会办公室的工作，综合协调各行业安全生产工作，同时还直接监管着非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、民爆器材等四个行业，所涉及的行业多，所需的专业知识面广，几乎涵盖了除军工、核技术之外的所有生产经营领域。而基层安全生产监管部门基本都是近三、四年间成立的，组成人员大多是基层其它撤并部门和
2、乡镇抽调来的，具有相关监管专业知识的人员甚少。据统计安徽省某市及所属四县二市二区监管系统中，在职人员中矿山、烟花爆竹专业大专院校毕业生无一名，化工专业毕业的本科毕业生也仅两名，限于基层编制的限制，无法招录专业人员进入安全监管队伍，同时由于基层安全监管工作责任大，工作条件差，待遇又相对较低，即使想招也不一定能招来。监管人员的专业知识贫乏，安全素质不高，直接影响着监管工作成效，甚至有可能造成不作为、乱作为、失职、渎职等行为。二是各级政府对安全监管部门的安全投入少，安监队伍技术装备水平差，安全监管手段落后。安全生产法颁布实施五年来，各级政府及其主要领导对安全生产的重要性认识有所提高，但仍有部分县(市
3、、区)、个别部门和单位对安全生产认识不够，抓得不实，应付得多，落实国家政策要求少，尤其是一些地方党委认为安全生产是政府的事，对安全生产的关注程度和重视程度存在较大的问题。认识上的偏差导致政府对安全生产的投入很少，有的地方政府甚至于未安排年度安全生产专项经费，安监部门所必须的技术装备无法添置，安全生产执法监督检查依然只能靠眼看、手摸、鼻子闻等原始手段，大量的安全隐患不能被及时发现，有时还可能产生执法中的判断误差，导致行政复议或行政诉讼的发生，影响了执法效果和执法部门的权威。三是安全监管执法能力差，存在着执法不到位、执法缺位的现象。基层安监部门普遍存在着人员偏少，机构不健全，监管力量严重不足，经费
4、短缺，信息资源不畅等问题，尤其是乡镇、街道在执法能力、执法资格等方面存在的问题始终得不到解决，这些都直接影响着执法能力的提高。部分基层安监部门不认真履行法律赋予的职责，只顾创收保运转，不能依法行政，严格执法，对生产经营单位存在的事故隐患不去督促整改，对存在的“三非”(非法生产、非法建设、非法经营)不去打击取缔，而是以罚代管，一罚了之，而且在执法中执法力度不够，处罚不到位，往往是就低不就高。企业获取的利润远远大于因安全生产违法行为而受到的经济处罚，因而变本加厉，重复违法，导致一边出事故，一边生产经营的现象屡禁不止，屡罚不止。四是基层安监部门非本职工作压力越来越大。地方政府大力发展地方经济，加大招
5、商引资力度，加快城镇化建设的政策、思路无可非议，地方政府各部门的工作都要围绕党委、政府的工作重心来开展，但决不能顾此失彼，忽视安全生产。科学发展观、和谐社会的重要内容之一就是安全生产，其中心就是“以人为本，生命至上”。近年来基层安全监管部门承受着越来越重的非本职工作压力，具体表现在少数地方政府对安全生产的大局意识差，只讲招商引资，忽视安全生产，不顾安全监管部门日益繁重的监管任务，年年加码下达招商引资任务，抽调安全监管部门人员参与外出招商和城镇建设拆迁工作等，使本已紧张的监管力量愈加紧张，监管执法检查频率和力度随之下降，安全生产形势不稳定，个别基层安监局长、副局长每年用于非本职工作方面的时间要达
6、半年之久，而且完不成政府下达的招商引资、拆迁等任务的还要受行政处罚，新闻媒体去年就曝光过安徽省某县安全监管局局长因招商不力被免职的事件，这不仅影响着安全监管责任的落实，也影响着安全监管人员的积极性。五是基层安全监管工作目标不明确，重形式、轻落实现象比较突出。 “坚决遏制重特大事故多发趋势，确保人民群众生命安全”这是胡锦涛总书记和温家宝总理对安全生产工作多次作出的重要指示，国家近几年也相继开展了一系列安全生产专项整治行动，但事故依然不断，说明了什么?是国家制定的政策措施不对症，还是好的政策措施未落实到位?从发生的事故原因分析中可以清楚地看到：主要是政策措施未落实到实处，未落实到基层单位、企业，安
7、全专项整治走了过场，才酿成了一系列事故。在日常安全监管中，一些基层安全部门对上级的安全生产指示和要求以文件贯彻文件精神，以会议落实会议要求，已成为惯用方法和定式，至于部门、企业是否真的落实了，则很少有人深入基层、深入企业进行实地检查、督导，了解情况的时候则仅仅满足于听听汇报，殊不知事故隐患单位为减少安全投入，体现自己的政绩，往往是欺上瞒下、报喜不报忧，没人跟踪督促整改。在去年的隐患排查整治活动中，某市主管水上交通的负责人在汇报时居然说本系统无一条隐患!如此落实安全生产部署，发生事故也就顺理成章了。六是基层安全部门宣传不到位，安全教育培训存在盲点。目前从地方党委、政府到基层部门单位，到生产经营单
8、位对安全生产工作重视程序不够，认识不到位的一个重要原因就是安全生产宣传不到位，表现在：一是党和国家安全生产的方针、政策、法律法规和加强安全生产的重大举措没有宣传到位;少数部门单位和生产经营单位至今都不清楚安全生产法是什么内容的法，安全监管部门的职责是什么，曾有人戏言“ 搞安全主要是搞好领导人的安全保卫工作就行了”; 二是安全文化建设滞后，安全生产知识、事故防范措施宣传不到位，社会公民的安全意识未能增强，安全知识水平未能提高，公众安全责任未能落到实处。三是从业人员特别是农民工的安全教育培训工作不力，从业人员整体安全素质较差，安全知识贫乏，安全操作技能低下，据统计 90%以上的工矿商贸事故都是从业
9、人员 “三违”行为引起的，而“三违”的背后就是安全教育培训跟不上，特别是农民工的安全教育培训严重滞后。七是安全监管体制不完善，腐败、失职、渎职现象时有发生。安全生产监督管理(许可) 、执法检查未能分离，既审批许可，又执法检查，却缺少有效的监督约束机制。安全生产管理(许可) 重在政策、法律法规的宣传，安全知识的普及及有关安全评价，安全评估，申报安全生产许可证方面的咨询、培训等，重在为企业生产经营办理安全生产许可证;安全生产执法检查，重在对企业安全生产情况进行执法检查，纠正违法行为，对违法行为进行有法律依据的行政处罚，确定企业的安全生产条件是否符合法律法规的规定;而安全生产监督监察主要是开展事故调
10、查和参与对有关责任单位人员的责任追究，督查执法人员的执行行为、执法程序的合法性。现行的安全生产监管体制是三权合一，既是运动员又是裁判员，易产生失职、渎职、滥用职权等违法行为，又易滋生腐败。八是基层安全监管部门信息沟通平台不畅，市场准入无序。安全生产涉及面广，涉及的部门多，而政府电子政务发展较缓慢，各相关职能部门之间缺少畅通的信息沟通平台，造成安全生产方面的法律法规不能及时宣传到位，部门、企业间安全生产相关信息沟通不畅，一些企业特别是一些小型企业的设立未经安监部门和经济、商贸、发展改革等部门的立项、审查、核准或认可，便可直接取得相关证照从事生产经营活动，由于缺少必要的信息沟通，在相当长的时期内安
11、全监部门甚至于当地基层政府根本不清楚各类企业的存在与否和安全状况，安全监管处于无序状态，安监部门对高危行业企业“三同时”监管措施无法正常实现，难以真正贯彻“安全第一、预防为主、综合治理” 的安全生产方针，做到本质安全，这在当前的招商引资热潮中表现得尤为突出。一些地方政府片面追求经济发展速度，短期行为严重，在招商引资，兴办工业时，首先考虑的是产值和利税，引进的大量的高危企业，未经安全、环保论证、审核或许可，先上再说，形成了事实上的非法生产，不仅造成了企业安全生产先天不足，还给 安全、环保部门依法行政带来了较大的负面影响，直接威胁着安全生产形势的稳定发展。笔者认为，针对现状应采取以下措施，标本兼治
12、，以期建立基层安全监管的长效机制。一是建立适应安全监管需要的人才选拔激励机制。要改变基层安全监管队伍专业人才奇缺，监管人员专业素质低的现状，一方面必须有建立合理的人才选拔激励机制。可以选拔一批年轻的、文化素质较高的、有责任感的监管人员，通过“请进来” 、“走出去”的教育培训方式，参加各种形式的安全专业培训和到大专院校再学习深造，对学有所成的人才给予适应的激励，就当前而言，应鼓励安全监管人员通过自学、参加培训等方式积极参加注册安全工程师考试。目前注册安全工程师偏重于中介服务机构和生产经营单位，安监人员参不参加，有无这种资质对从事安全监管工作并无硬性定，又缺乏激励机制，造成了企业一边学习热、考试热
13、安监部门一边冷的局面。安监系统专业人才与企业管理人才不能同步扩容和提高，安监系统面临人才危机。另一方面要积极争取地方政府支持，增加编制，招录优秀的大专院校安全专业毕业生充实到监管一线。要树立安监部门的权威，就必须下大力气抓队伍专业素质建设，努力建立安监部门的“人才库”，逐步实现“专家监管 ”。有了人才，监管中才敢说话，说内行话，才能提高执法能力和水平，监管好中介服务机构和生产经营单位的安全生产工作，才能承担起政府赋予的安全监管职责。二是进一步落实政府及部门、单位的安全生产职责，督促政府加大安全投入。地方政府对安全投入过少的一个重要原因是政府及部门、单位主要负责人对其承担的安全生产职责不甚了解，
14、安全生产法第八条明确规定“国务院和地方各级人民政府应加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应及时予以协调解决”;安徽省人民政府关于进一步加强安全生产工作的决定(皖政200437 号)第十七条“加大对安全生产的投入，逐步建立政府、企业和社会各方面支持的多元化安全生产投资体制”。政府的职责就是加强对安全生产工作的领导，加大安全投入，因此，政府及其主要负责人必须切实履行法定职责，首先要在思想认识上重视，牢固树立“安全生产，生命至上” 的理念，在财政预算中要安排专项资金，用于涉及公共安全的重大事故预防与隐患治理、监
15、管监察能力和保障体系基础设施建设、公益性和社会性安全生产宣传教育培训与文化建设、安全生产先进技术示范与推广等。支持危险化学品、矿山等重点行业重大事故隐患治理和安全技术改造，鼓励和督促企业加大治理事故隐患和安全技术改造的投入。对“三非” 企业及不具备基本安全生产条件，经整改仍达不到安全生产要求的，决不手软，要坚决予以取缔、关闭;其次在安全投入上要加大，因为要预防和减少事故，加大执法监督检查力度，就必须加大安全投入，更新监管队伍的技术装备，提高监管队伍的人员素质和监管手段，从而做到安全监管科学化、自动化、数字化，体现出监管工作的规范化和权威性。三是强化安全监管执法队伍执法能力，严格履行职责。目前安
16、全生产形势严峻，事故不断的一个主要原因就是安全生产执法队伍执法能力差，执法力度不到位，对安全生产违法行为的处罚不到位，起不了警示作用。要改变现状，首先要狠抓执法监管队伍素质建设，着力提高执法队伍执法能力，严格责任追究，要通过学习、培训，强化监管执法队伍的政治理论素质和业务知识水平，使之懂政策、法律，知规程、规范，熟悉相关行业安全技术知识，才能提高执法的自信心和准确性;其次，要加强监管执法队伍的作风建设，完善各项制度，鼓励大家勤学习、多思考、爱岗敬业、廉洁自律，认真履行职责，切实做到工作不缺位、不越位、不错位。四是明确监管工作目标，狠抓各项政策措施的落实。安全生产方针：“安全第一、预防为主、综合治理”，明确指出安全监管工作的目标方向是“ 安全第一”，而要实现这一目标方向的有效途径是“ 预防为主”，实施“ 综合治理 ”，体现了“防范胜于救灾”的指导思想。这就要求基层安全监管工作必须明确自己的工作目的，认识到“安全生产 ”最直接的目的是避免事故发生的可能而不是避免事故，正确理解“事故处理” 与“事故预防” 之间的关系，要把主要心思
