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1、巨灾风险管理中的政府责任边界分析武汉大学经济与管理学院保险与精算学系 张岳摘要：保险业有限的保障能力、巨灾中的不可保风险、保险与再保险价格缺乏弹性使政府在巨灾风险分散中起了越来越重要的作用，市场和政府责任的边界成为一个亟待研究的问题。政府责任既包括巨灾保险的市场需求方面，也包括对巨灾损失经济补偿的供给方面。以政府为主导，充分发挥市场的作用，构建多层次的巨灾保障体系，是目前我国的现实选择。关键词：巨灾风险保障体系 政府责任 边界引 言全球气候变化和单位面积财富增长使巨灾 1所造成的经济损失不断增大。保险市场是分散巨灾风险的基本方式，但相对于巨灾损失的幅度及不断增长的趋势，保险市场容量有限。美国破
2、产的财产保险公司中，2003 年到 2005 年因承保巨灾导致偿付能力不足破产的比例达到 62.8，而 1969 年到 2005 年这个比例仅为 38.2 2。巨灾风险证券化产品在一定程度上弥补了保险市场不足，但目前仅起补充作用。面对市场失效，政府应承担更多的责任。据新华社消息，美国 9.11 事件赔偿中有 158亿美元来自美国政府,占 42% 而事后航空业再保险费率的大幅提高使政府担保成为必需。保险业有限的保障能力；巨灾中不可保的风险；保险与再保险价格缺乏弹性使政府在巨灾风险分散中起了越来越重要的作用，讨论市场和政府的边界成为一个必要的问题。政府责任的概念很广泛。从承担者的角度出发可以分为中
3、央政府和地方政府的责任。根据时间因素，可以分为巨灾发生前的防灾防损和发生后的经济补偿；依据内容可以分为经济、政治和社会方面的责任，本文所指的政府责任主要是指经济方面的责任。经济责任又可以分为经济补偿和市场监管。保险市场失效时，经济补偿是一个良好的选择，而通过市场监管促进保险市场的发展，可以避免由于政府过多干涉而导致的效率损失。专门论述巨灾风险保障体系中政府作用的文献并不多。对政府的讨论大多停留在介绍上，The World Catastrophe Reinsruance Market (2005)对各国政府采取的措施做了系统列举。Robert P. Hartwig在2006年的一次报告中对美国的
4、巨灾保障计划进行了分析，介绍了美国政1关于巨灾，国际上没有 统一的标准，各个国家往往都是根据本国实际 情况对巨灾风险进行定义。如美国的保险服务局(iso)财产理赔部按照 1998 年的价格水平，将巨灾风险定义为“导致财产直接保险损失超过 2500万美元并影响到大范围保险人和被保险人的事件”；瑞士再保险公司将巨灾风险分为自然灾害和人为灾祸，并且自 1970 年以来一直根据当年美国通货膨胀率调整和公布全世界巨灾损失情况。2 A.M. Best: P/C Impairments Hit Near-Term Lows Despite Surging Hurricane Activity, Specia
5、l Report, Nov. 2005;府的做法。而2006年9月NAIC的一份报告则介绍了美国国家巨灾保险计划。 Martin Nell,Andreas Richter(2004)系统分析了巨灾风险对私人和公共的威胁。文章对巨灾风险证券化进行了介绍及对巨灾风险的需求做了一个事实的分析，也对恐怖袭击中的政府作用做了说明。但对政府和私人市场的最优组合并没有讨论。巨灾保障体系中政府的作用并没有一个统一的边界。它既取决于政府的责任形式，也受其影响因素制约。根据国情，制定适合我国实际的巨灾风险保障体系有着重要的意义。一、巨灾风险保障体系中的政府责任形式政府责任的形式界定了政府发挥作用的领域。政府责任既
6、包括巨灾保险的市场需求方面，也包括对巨灾损失经济补偿的供给方面。（一） 、市场需求方面，政府责任主要体现为强制保险在欧洲 2002 年 8 月份洪灾之前，政府责任更多体现在供给方面。但欧洲洪灾使得人们对政府在市场需求方面的责任重新进行了审视。在德国，只有 3.5的投保人和 9的保险单承保了洪水风险。即使考虑地理因素，这个比例仍然很低。这种现象并不因为供给不足 3。主要的原因包括：1、风险意识不足。研究表明 4，在洪水易发区，人们普遍对洪灾的估计不足。例如，巨灾发生后，巨灾保险的需求大幅上升，而经过一段时间调整后，需求又大幅度下降。2、对政府和私人救助的期待。 这种救助的基础是实际损失，相比保险
7、补偿，更能弥补灾害受害人的损失。政府和私人救助具有重要的政治和社会意义，但会降低巨灾保险的需求和防灾防损的积极性。为了提高巨灾保险的保险深度和保险密度，强制保险是政府可以采取的措施。但强制保险的范围应与当地的经济发展水平相适应。除此之外，通过保险监管来增加保险需求也是政府责任的题中之义。在灾害易损性地区，保险公司倾向于提高保险费率。为了保证投保人的利益，监管者应对保险公司的费率进行限制。这时，政府责任受到保险监管模式的影响。（二） 、经济补偿的供给方面，政府责任体现为对巨灾保险供给的监管和扮演巨灾保险最后再保险人的角色。保险市场是分散巨灾风险的基本手段，政府应通过监管促进巨灾保险市场和再保险市
8、场的发展。保险监管机构对市场主体的进入和退出监管，一方面可以保证保险公司的偿付能力；另一方面使巨灾保险的供给受到限制。由于巨灾风险的不易测性及各地的特殊性，保险监管者对准备金要求的提取数额往往比保险公司期望大。这会减小保险人采用巨灾保险的方式分散巨灾风险的动机。除此之外，最低偿付能力的监管、保险费率管制、再保险、3 Schwarze and Wagner (2002)4 Kunreuther(1976)对风险证券化的限制、业务范围的要求、保险公司形式、保险市场的成熟度等都影响着巨灾保险的供给。保险市场有时并不能提供充分的供给，一方面是道德风险和逆选择非常严重，此时，政府的干预不能明显改善保险市
9、场，因为政府无法拥有比保险公司更多的信息。另一方面由于巨灾损失超过了保险市场的容量。政府能够提供比保险市场大的巨灾损失保障，这时，政府的最后保险人角色是必需的。具体实践中，政府的干涉取决于市场容量和巨灾损失的比较。在美国国家巨灾保险计划中，50 年一遇的巨灾由保险市场和各州的巨灾基金保证，其中首要发展保险市场。而 50 年一遇到 500 年一遇的巨灾风险由联邦政府提供。在日本，如果理赔金额在 750 亿日元以下，则由保险公司承担。如在 750 亿日元和 8100 亿日元之间由政府和保险公司各承担一半；如果 8100 亿日元到 4001000 亿日元则由政府承担 95，保险公司承担 5。各国政府
10、的责任并不存在一个统一的标准，责任的边界也是动态变化的。二、巨灾风险保障体系中政府责任大小的影响因素效用函数可以更好的理解政府责任边界。这个函数假设为 U，有两个自变量，一个是收益 P，一个是成本 Q，U 是 P 的增函数，是 Q 的减函数，可表达为：(,)0,)UP，Q 取决于政府和市场两方面。政府责任用 m 来表示 ，n 表示垄断产权以外的安排也就是市场的容量政府假设为风险中性，其二阶导数为 0，即 0，对于 Q(m,n)，成本函数假定3U为 Q(m,n)c*m-d*n。在一个没有超额利润的简单环境中，把产品作为成产要素，c,d 为两种制度供给的价格，这个线性的函数暗含了规模报酬不变。无论
11、是市场监管还是最后保险人的角色，政府都需要承担成本。这种成本既包括政府提供监管和进行经济补偿的成本，还包括政府过多的干预市场导致的效率损失。政府有追求垄断产权形式的内在冲动 5。表述为：0,0,PQmn由于政府责任存在明显的外部效应，受灾人需求总是多多益善，政府责任不会超出临界值 M。 。N 的发展需要在国家垄断产权的决策后，是在 M0 确定后的空间中进行的。政府的最优选择为：5国家垄断经营的项目规模越大，国家所获得的经济租金就越多， 对经济 剩余的支配能力就越强，从而收益越多；同时，维持国家 垄断的项目必 须支付一定的成本，成本来自于垄断产权本身消耗的资源以及垄断产权的存在而丧失的经济效率，
12、因此，垄断产权的规模越大，国家支付的成本也越多(,).MaxUPmnQ其中 m 0最优解为：m=F(n)这说明，巨灾保险及巨灾风险证券化等市场方式将影响政府的责任。在保险市场较为发达的国家，巨灾风险可以利用保险市场和资本市场分散，政府责任相对较小。反过来，n 位于0,m 0，政府责任大小具有一定的主观性。对成本 Q 的分析可知，政府责任应尽量小的避免市场效率损失。考虑时间因素，影响政府责任边界的因素不尽相同。在短期内，政府对巨灾保险的政策可以认为不变。对巨灾损失的经济补偿也是有限度的，为 。影响边界的因素包括0,M一个国家的实力、政府预算、市场经济的发达程度、国家动员的能力、社会对紧急事件的反
13、应速度等。政府预算虽然是每年都编制的，但政府预算的刚性使巨灾准备金增加不会很多，数量大小决定于国家的经济实力。这种政府预算的刚性与巨灾发生的随机性使政府对巨灾的经济补偿具有不可预见性。这也说明了利用市场分散巨灾风险的好处。国家动员的能力和社会对紧急事件的反应速度在短期内是影响显著的，其中不得不考虑的一个问题是对灾害的评估，地方官员总是瞒报以免影响其政绩。从长期看，巨灾保障体系中政府责任主要取决于一个国家的长期经济增长能力也取决于一个国家的经济政策。长期经济增长能力对政府责任的数量增长提供了可能，而其最终是否实现则取决于经济政策，这里理解为主要靠市场还是国家行政的能力去分散巨灾风险。三、以政府为
14、主导构建我国巨灾保障体系目前我国保险业不发达，通过市场分散的巨灾有限，通过替代性金融工具短时间内也不现实。因此，目前我国的巨灾保障体系应以政府为主导。政府为主导既体现在政府需大力发展巨灾保险市场和替代性风险分散工具的发展，也体现在最后保险人角色上。但政府不应过多的干涉市场，在起主导作用的同时，应遵守下列原则：第一，以补偿受灾人的损失为目标，受灾人不应因此受益；第二，经济补偿上适度，与我国经济发展水平相适应；第三，政府补偿要保持财政收支平衡；第四，经济补偿要与防灾防损计划配合。政府采取的各种措施应包含有防灾防损的激励。以政府为主导，充分发挥市场的作用，构建多层次的巨灾保障体系是目前我国的现实选择
15、。首先，通过市场来分散巨灾风险。在洪水易泛滥地区推行强制保险，可以对投保人进行费率的补贴，保障范围根据当地经济发展水平可以有所差异。但这种强制保险应与一般的商业保险区分开，并充分发挥地方政府的作用。除了保险市场外，我国资本市场目前呈良好的发展事态，为大力发展以巨灾风险债券为代表的替代性风险分散工具提供了条件。充分利用资本市场分散巨灾风险也是重要举措之一。其次，政府扮演好最后再保险人的角色。我国政府可以考虑设立专门的巨灾再保险公司，用以分散保险公司承保的巨灾风险。或者对中国再保险公司承保的这类风险提供财政补贴。这种方式中，巨灾风险的种类需慎重考虑，以免发生严重的逆选择。第三，设立行业巨灾专项基金
16、。为了应对巨灾风险，避免保险人因为巨灾破产，在再保险市场无法提供足够的保障时，设立全行业的巨灾风险基金是一个可行的方法。每个保险人交纳一定的费用，形式与再保险类似，国家财政予以支持，以应对不断增长的巨灾风险损失。第四，除了经济补偿，我国政府还应重视灾后的社会救济。充分发动社会，发挥社会的力量进行救济应成为政府的责任的重要组成部分。总之，政府在巨灾风险体系中起主导作用，并不是否定市场的作用，而是由我国保险业发展的现阶段所决定。市场在风险分散中应起首要和基础作用，在最大化发挥市场作用的前提下，政府发挥自己的作用。参 考 文 献1. Dwight M. Jaffee,Thomas Russell 1996.Catastrophe Insurance, Capital Markets and Uninsurable Risks .The Working Paper Series 19962. Eduardo Canabarro,Markus Finkemeier,Richard R.And
