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1、加入 WTO 后应使农民收益最大化 风险最小化 2002 年 1 月 5 日 00:45 中国经济时报 胡鞍钢 中国加入 WTO 之后，在享有经济全球化收益的同时，急剧地增长了开放市场的种种风险，这包括现在的社会冲突显现出来，外部冲击直接影响宏观经济稳定，尚不具备利用经济全球化的人群，地区边缘化，尚不具备国际竞争力的企业、行业和部门受到严重冲击，原有的经济不安全、社会不平等及政治不稳定随之被放大或者相互关联强化，如果不能够有效地管理社会冲突，就可能由经济危机引发社会危机，由社会危机引爆政治危机。因此，中国加入 WTO 之后的首要任务，就是提高国家管理社会冲突和协调社会利益的能力，使 8亿农民及
2、弱势人群开放中普遍受益，人人受益。一、发展中国家开放的悖论 改革不是发展的目标，只是发展的手段。开放政策不是替代发展战略，而是发展战略的一部分。美国哈佛大学国际经济学教授丹尼罗得瑞克（Dani?Rodrik,1999）在总结亚洲金融危机的教训中，批评了盲目崇拜开放论或全球化论。他认为，没有证据为许多人所宣称的全球经济一体化本身将改善经济绩效的观点提供支持。他发现社会冲突及其管理在外部冲击对经济的影响方面起着至关重要的作用。如果潜在的社会冲突愈大，外部冲击对经济增长的负面影响就越大，例如收入差距越大的国家，经济增长下降的幅度也越大，社会分裂程度愈多的国家，对外部冲击的应对能力就越差；同样在给定的
3、外部冲击和社会冲突情况下，解决和处理冲突的管理机构越脆弱，例如缺乏人民广泛参与的政治民主，缺乏社会保障制度和资金补偿利益受损者，缺乏良好的政府治理、司法和公民权利制度保护，那么遭受经济动荡和冲击的可能性就会增多。这是许多拉美、中东或其它发展中国家发展战略中的痼疾，就像“脚后跟”一样，滞后的反映和脆弱的管理能力是这些国家在经济全球化中内部动荡不止的原因所在。最近的一个典型案例就是经历了长达 30 多年的经济高速增长的，但是经济愈来愈不平等，政治愈来愈腐败的印尼苏哈托政权在受到亚洲金融危机冲击之后的垮台，这个多民族国家在危机中走向混乱，GDP 总量下降了 20以上。 对发展中国家，经济全球化是一个
4、重要的历史性选择，但又是一个严酷的社会冲突现象。发展中国家要加快发展就必须开放，但开放不是“免费的午餐”，不是没有经济社会成本的，而且风险极大且相当不确定。愈是发展速度快、开放程度大的国家，内部发展不平衡性就愈明显，社会冲突可能性就愈大。这是发展中国家的发展悖论，也是开放的悖论。二、中国加入 WTO 最大风险是农业问题与农民收入问题 中国加入 WTO 最大风险是什么？就是长期存在的日益突出的农业问题与农民收入问题，加入 WTO 之后则使中国发展最大的问题“雪上加霜”。正如朱 基总理最近坦然所言，“我最大的担心是农业问题”。 农业与农民收入问题始终是中国长期发展的核心问题。首先，农村人口占 2/
5、3 全国总人口，占近 1/3 世界农村人口，这是中国的基本国情特点之一，很难在短期内改变。他们的收入问题是难以靠占 16GDP 总量和占 4.9出口总量的农业发展来解决。 其次，中美农业劳动生产率和出口竞争力差距十分悬殊，中国 3.55 亿农业劳动力的剩余劳动时间比例大幅度增加。中国农业劳动力是美国农业劳动力的 100 倍，而美国农产品出口额（约 520600 亿美元）是中国农产品出口额（约 100120 亿美元）的 45 倍，中美两国不仅农业劳动生产率相差极大，而且在国际农产品市场人均农产品出口额差距极为悬殊，约 400500 倍之间。当中国向美国农产品开放市场，不是像人们所估计的只是占农业
6、劳动力总数 3.5的 1200 多万农民失业，而是在现有占 1/4 世界农业劳动力总数的中国农民剩余生产劳动时间比例由 4050提高到 5060，甚至更高的比例，他们不太会走上街头成为公开失业人群，而是增加站在乡村街道“晒太阳”的时间大幅度增加，既不能创造新增财富，又无法增加新的收入，成为世界上最大的劳动力资源浪费和经济财富损失。 第三，农产品价格指数持续下降走势直接影响农民人均农业收入，过去 4 年已经损失30004000 亿元。19781996 年期间农产品价格指数上升 5.5 倍，大大超过国际市场价格水平，这是农民人均纯收入不断提高的一个重要正面因素，也反映了国内农产品市场需求大于供给的
7、格局。但是当农产品价格指数达到最高峰之后，农产品价格不可避免的下降就成为主要影响农民农业收入的主要负面因素。在过去 4 年（指 19962000 年期间），全国农产品销售价格指数累积下降了 22.6 个百分点，广大农民直接现金损失在 3000 亿元以上；从农村居民家计调查看，1997 年人均农民出售农产品收入为 1092 元，到 2000 年下降为 600 元，约下降了 45，这相当于每个农民比 1997 年少获农产品现金收入 492 元，这相当于 8.7 亿农村人口减少收入 3972 亿元。据农业部估计，2000 年全国农民因粮食一项减少收入约 1100 亿元左右，人均减少收入约 125 元
8、，其中减产因素约占 1/3，粮价下跌因素占 2/3 左右。占全国农户 82的纯农户和以农为主的兼业农户纯收入下降 1。 即使如此，中国农产品的价格还是高于国际农产品市场价格 2040之间。目前中国农产品生产能力已居世界首位，国内供给相对过剩。即使中国不降低农产品进口关税税率，在国际和国内农产品供大于求且价格持续下降的情况下，从总体上看，中国农产品不具竞争力，农民增加农业收入的可能性愈来愈少。 第四，农产品价格下跌对贫困地区和贫穷农民收入影响最大。例如 2000 年全国农民人均纯收入一半来自农业收入。西部地区农民人均收入 60以上来自于农业收入，贫困农民这一比例高达 7080。他们不像东部地区或
9、富裕农民，非农产业收入特别是劳务收入已超过总收入的一半以上。贫困地区和贫困农民通常是中国生态脆弱地带，农业生产条件恶劣，自然灾害十分频繁，家庭小规模经营，农业劳动生产率低下，交通条件不便，市场交易成本高，农产品交易比例低，再加上各种摊派税费比例高，非农就业和收入机会少。1996 年全国农村人口人均年纯收入低于 1000 元比例为 18.0,约 15560 万人，到2000 年这一比例为 14.18，约 11450 万人。同期他们人均收入相对全国人均 GDP 水平由17.9下降到 14.1。从国际经验来看，除少数像美国、加拿大、澳大利亚农业资源丰富，农业劳动生产率水平高的国家之外，无论是发达国家
10、还是发展中国家，农民都是农业贸易自由化利益受损者。中国贫困农民一方面是经济全球化的边缘化地区和边缘化人群，另一方面受到农业贸易自由化的严重负面影响，成为利益受损主体，除非国家和全社会予以必要的补偿。 三、中国最大的潜在社会矛盾将日益突出 从国际比较看，中国目前城乡居民收入差距和公共服务水平差距是世界上“壕沟”最大的国家之一，同时既缺乏国家和社会对农民的经济补偿机制，也缺乏 8 亿农民影响国家决策和利益表达的政治民主参与机制。中国农村人口占总人口的 2/3，但是政府财政用于农村发展的各类支出仅占总支出的 1015，占 GDP 总量比重的 1。农民人均税费高于城镇居民人均税费，而后者人均转移支付又
11、大大高于前者人均转移支付。1998 年中国政府为了应对亚洲金融危机以及国内通货紧缩和经济增长下滑采取了扩大内需的战略性举措，使城镇约 8400 万人口直接受益，但是扩大内需的政策，如过去 3 年发行国债 1.12 万亿元，无论是扩大基础设施投资还是刺激居民消费，都是偏向仅占国土面积 4的城市及其占 1/3 总人口的城市人口。按不变价格计算，2000 年城镇居民家庭人均可支配收入比1997 年提高了 23 个百分点，而农村居民家庭人均纯收入仅提高了 10.5 个百分点，城乡居民家庭人均收入差距为建国 50 年最高峰。此外城乡居民的公共服务水平，如基础教育，计划生育服务，公共卫生和基本医疗服务，公
12、用电信服务，清洁水供应（约有一半农民没有用上自来水）等方面差距大，公共支出和公共投资分配十分不公平。 如前文所述，开放市场是促进发展的手段，它本身不是目的。加入 WTO 会使中国和世界长期受益，但是不会自动地使 8 亿农民受益，或者不会自动地补偿农民受损者的利益。对外开放的目的应使人民受益，特别是 8 亿农民受益。即使农民不可避免地受到开放农产品市场的强烈冲击，也应使他们的风险最小化，使他们已经损失的利益和正在损失的利益得到相应的补偿。 一个国家政府制定经济政策和贸易政策的目的是什么呢？应当对谁负责？显然，是对本国经济发展负责，对本国人民负责。是人民选择了政府，而不是世界市场选择政府。加入 W
13、TO 之后，中国政府将承诺遵守 WTO 规制和相关协议。但是中国政府更应对中国人民特别是 8 亿农民作出承诺，当农民利益受到农业贸易自由化的损害时，能够给以利益补偿，使他们避免成为最大的输家。 我曾于 2000 年 9 月明确向政府建议“扩大内需应使 8.7 亿农民优先受益”。现在我进一步明确向政府建议“对外开放应使 8 亿农民优先受益，普遍受益，实实在在地受益”，“使 8 亿农民市场风险最小化”。 四、如何使广大农民利益最大化，市场风险最小化？ 首先，建立广大农民的政治参与和经济参与制度渠道，从制度上保证国家决策代表和反映 8 亿农民的利益。这包括在制度上使他们充分享有公共事务信息知情权，经
14、济利益表达权，政治民主参与权，财政分配决策投票权，以及享有国家宪法明文规定的社会保障和基本公共服务的公民权。应明文规定各级人大农业与农民委员会农民代表或委员不少于2/3，同时规定相应的权利和预算投票权。国家应制定农会法，在农村依法建立农会，反映农民利益，保护农民利益，建立与政府的信息渠道，同时从事农村社区公益活动。从民主决策机制与决定政府财政支出程序根本改变长期城市统治农村，政府忽视农业，市民歧视农民的不平等不公平不公正的基本格局。 其次，投资于广大农民人力资本，提高他们的人类发展能力。各级政府用于教育、卫生、计划生育、社会福利等公共服务支出同于农村的比例不低于当地农村人口比例的1015 个百
15、分点。这不仅符合社会公平，而且实现经济效益。因为投资于农民人力资本的社会利益远高于对非农民投资的社会收益，而对非农民人力资本投资的私人收益高于对农民投资的私人利益。国家应创造条件并鼓励非农民特别是城市高收入居民自我人力资本投资，而将其公共服务投资重点转向占 2/3 总人口的农民。 第三，投资于农业及其相关领域的知识与技术，提高农产品质量和国际出口能力。由于国内外农产品市场的变化，中国农业发展的模式必须有重大转变，从“数量型”增长转向“质量型”增长，提高农产品附加值和出口比例。虽然中国是世界上农产品生产量第一大国，例如 1999 年中国谷种产量占世界总量的 22，油菜籽占 23.8，花生占38.
16、2，肉类占 26.3，烟草占 34.9，水产品占 29.5，但是农产品出口额（2000 年为 122 亿美元）仅占国内农业附加值的 7，占全国出口总额的 5，占世界农产品出口总额（5580 亿美元）的 2。提高农产品附加值和出口比例的根本性战略性措施是提高我国农业科技创新能力，获取全球农业科学知识和技术能力，广大农民使用技术的能力。国际经验和中国实践表明，对农业 RD 的长期投资回报率相当高。由于中国是世界上最大的农产品生产国，任何农业科技创新和技术扩散都有明显的规模效应，袁隆平院士创造的“杂交水稻”和“超级杂交水稻”就是一个典型的例子。目前国家用于农业支出包括三大项：支援农村生产支出，农业综合开发支出和农林水利气象等部门事业费。建设后增加第四大项：农业 RD 和农业技术开发、利用和普及专项支出，不低于政府用于农业支出（2000 年达 745.8 亿元）的 1015。即使如此，中国那么大的国家，农业 RD 支出占GDP 比重不足 0.1。 第四
