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1、122城市观察2009年第2期Urban Insight 2009, No. 2URBAN HIGHLIGHTS SOLUTIONS专题对策国家中心城市分层规划的相关对策 王 廉一、什么是国家中心城市首先，国家中心城市是经济社会发展到一定阶段的产物，是国家竞争的利器，是城市中的领头羊领导型城市。其次，国家中心城市也是多元多极的，不是被少数几个城市“垄断的”国家资源。第三，国家中心城市是全球城市化进程与国家政治经济要素向城市集聚的产物。作为现代最亮丽的经济体，城市正代表着国家行使政治经济服务的综合职能，因而它的诞生是时代使然。目前有两个误区，一是人们普遍认为直辖市的行政地位优越于省会城市，二摘
2、要： 如何建设国家中心城市？国家中心城市资源是否具有唯一性？国家中心城市该如何规划与建设，它的国际国内走向、定位、形象表述该怎样进行？本文以“流量”、“聚集力”和打造“话语权”独特的分析方法，探究国家中心城市规划开发模式与解决方案之可操作性与前瞻性。关键词： 国家中心城市 城市规划 城市建设 话语权是“国家中心城市”的头衔成为少数城市的专利。造成这种状况的根本原因，是计划经济思想的禁锢，忽略了当今世界竞争是国家中心城市竞争的趋势。这些中心城市正在代表着国家参与全球竞争，而这一竞争的关键就是城市的规划与建设，因此必须做好“行政与市场对接”。从发达国家走过的历程看，它们都特别重视国家中心城市建设，
3、如美国有纽约、旧金山等十多个“国家级城市”，并把全国划分为300余个都市区；法国、英国、德国、意大利，基本上把人口在3050万左右的城市当作“国家中心城市”建设，并给予相应的授权或资源配置。如德国法兰克福是金融与交通中心，汉堡是水上物流中心，慕尼黑是工业中心，汉诺威123国家中心城市研究NATIONAL CENTRAL CITIES城市观察2009年第2期Urban Insight 2009, No. 2 是展会中心，美国的亚特兰大、路易维尔、洛杉矶、底特律等等都各有分工，国家资源也分别进行相应配置。总的来说，美国的“国家中心城市”可分为三类：一是纽约这类“世界大都市”，控制了全球金融业30%
4、以上的命脉；二是工商业中心城市，如洛杉矶、西雅图、达拉斯、亚特兰大、底特律，掌握着全球许多行业的命脉；三是高新技术专业城市，如居美国前114位的大都市，就聚集了主要的高新技术产业。2000年，全美67%的高技术就业人口在这114个城市，而50万人口以上的城市成为知识经济最集中的场所，约占大都市区高技术岗位的90%，并且每年增幅都超过20%。另外在一些中等规模发达国家，每10 000 平方公里，甚至不到2 000平方公里就有1个国家中心城市。目前世界上对“国家中心城市”的定义仍然没有一个统一的标准，但大致有以下规律可循：第一，按面积划分：即在一定国土空间培育、规划、建设一定数量的国家中心城市，在
5、美国大约每30 000平方公里有1个都市区，而在欧洲则从100010 000万平方公里不等。第二，按城市人口划分：如美国把人口为50万100万的城市作为中心城市建设，欧洲有的地方以30万人口的城市作为传统或新兴产业中心，如德国。第三，按重要性划分：如英国人一表1 国家中心城市的规划建设模型世界性或区域性国家中心城市人口规模国家中心城市行业性国家中心城市产业特色国家中心城市国际大都市概念都市区概念服务功能特色城市概念话语权打造概念般用产业的重要性划分城市的档次，英国全境国家级金融中心就有7个，包括百慕大、诺曼底群岛等。第四，按产业话语权划分：可以分为世界级和区域级的城市话语权，划分的基础是产业地
6、位，世界级的如瑞士的苏黎世以私人银行最多（300多家），居全球城市私人金融话语权之首，纽约以证券资本市场交易量居全球之首，伦敦以银行交易所经济成为全球最具话语权的城市，洛桑虽然是小城，但因其为奥林匹克总部所在地而成为区域级和世界级城市；区域级城市相对于世界级城市的产业影响力要小些，如澳门的娱乐业，浙江义乌的小商品图1 中国国家中心城市规划建设的标杆与内容世界级国家中心城市(1-2门产业居世界前列)国际级国家中心城市(1-2门产业具世界性)区域级国家中心城市(生产力布局，按空间、人口进行区域平衡)产业特色性国家中心城市(专业性或基地性产业城市)124城市观察2009年第2期Urban Insig
7、ht 2009, No. 2URBAN HIGHLIGHTS SOLUTIONS专题对策等都具有自己的话语权。可以断言，次贷危机后，话语权成为不同城市打造不同地位的再分配的标准。从这个角度看，中国应该建设一批国家中心城市，变行省的政经竞争为城市的竞争，进一步弱化政治色彩，强化经济功能。值得注意的是，切忌搞“平均主义”，要制定一套系统标准，将国家中心城市进行分级，按照世界级国家中心城市、国际级国家中心城市、区域级国家中心城市和专业级国家中心城市进行规划，才能做出中国特色。作为时代的产物，国家中心城市有如下几个方面特征：一是国家间的全球化竞争更深入地表现为城市的竞争，这个时候过分张扬“行政地位”，
8、等于是自寻短路；二是区域间的综合竞争表现为“话语权”的打造；三是打造不同级别的城市更能发挥土地与人才的作用，展示不同资源空间的功能与知识的价值；四是共享“国家品牌资源”。表2 中国城市规划与区域和行政间的4级科学规划模式序号 城市规划指向 规划内涵与特点 规划评估1 行政规划解决中央与地方的“纵向关系”，可选择8级城市规划法主要解决城镇空间布局，不宜把之当作产业布局的唯一方法2 区域规划以环境规划为核心，流域与三角地带是区域规划的重点，如长三角和珠三角规划1.解决区域间的环境问题为主2.可视作都市区规划的一部分3 都市区规划打破行政界限，以大城市（国家中心城市）为中心构筑，是区域与行政规划+生
9、产力布局的结合中国可规划以地级市为中心的都市区4 生产力与社会规划国家中心城市主导的规划，可以结合前三者进行1.可以更好地展示国家潜力与实力2.符合发展方向说明 1.中国城市规划以生产力与社会规划为主导，结合行政、区域、都市区、市场规划；2.国家中心城市规划要进一步研究结合行政、区域、都市区规划进行。二、如何规划国家中心城市中国从行省为主转向城市，即是从区域经济转向城市经济。在城市化进程中，国家在打造城市群的时候可以选择几种方法：一是行政区划主导的8级城市规划：即参照人口、行政建置、经济发达程度等基本指标，按照小城镇中心城镇小城市中小城市中等城市大城市特大城市巨型城市进行规划。二是流域+行政区
10、规划：如珠三角、长三角、环渤海与北部湾城市群规划，通常以流域与行政区际间的合作关系进行。三是都市区规划：我国基本上是以大城市为中心，加上周边中小城市进行规划的，未上升到国家层面。这种做法在中国并未形成惯性，从目前土地市场级数开发情况下，这一工作已然滞后。四是中心城市规划：即本文强调的125国家中心城市研究NATIONAL CENTRAL CITIES城市观察2009年第2期Urban Insight 2009, No. 2 表3 美国前50位国家高技术都市区排名 大都市区（所在州）综合指数排名 大都市区（所在州）综合指数1 圣何塞（加利福尼亚） 23.69 26波特兰温哥华（俄勒冈华盛顿州）1
11、.332 达拉斯（德克萨斯） 7.06 27 博尔特朗蒙特（科罗拉多） 1.123 洛杉矶长滩（加利福尼亚） 6.91 28卡拉马祖巴特尔克里克（密歇根）1.094 波士顿（马萨诸塞） 6.31 29 印第安纳波利斯（印第安纳） 1.075西雅图贝尔维尤埃佛里特（华盛顿州）5.19 30 拿骚萨福克（纽约州） 1.056华盛顿（华盛顿特区马里兰弗吉尼亚西弗吉尼亚）5.08 31 堪萨斯城（密苏里堪萨斯） 1.037 阿尔伯克基（新墨西哥） 4.98 32明尼安纳波利斯圣保罗（明尼苏达威斯康星）0.988 芝加哥（伊利诺伊） 3.75 33 拉伯克（德克萨斯） 0.979 纽约市（纽约市） 3.
12、67 34 圣路易斯（密苏里伊利诺伊） 0.9310 亚特兰大（佐治亚） 3.46 35 锡达拉匹兹（艾奥瓦） 0.9211米德尔赛克斯萨默赛特亨特等（新泽西）3.40 36 奥兰多（佛罗里达） 0.8212 菲尼克斯梅萨（亚利桑那） 2.60 37 萨克拉门托（加利福尼亚） 0.8213 橙县 2.59 38 底特律（密歇根） 0.7914 奥克兰 2.21 39 威奇托（堪萨斯） 0.7215 费城（宾夕法尼亚） 2.19 40 图森（亚利桑那） 0.6716 罗切斯特（明尼苏达） 1.95 41 伍兹堡阿灵顿（德克萨斯） 0.6617 圣迭戈（加利福尼亚） 1.93 42 科罗拉多斯普林
13、斯（科罗拉多） 0.5818罗利达勒姆查珀尔西尔（北卡罗来纳）1.89 43 梦茅斯大洋（新泽西） 0.5519 丹佛（科罗拉多） 1.81 44 伯根帕塞伊克（新泽西） 0.5120 纽瓦克（新泽西） 1.80 45墨尔本泰特斯维尔棕榈湾（佛罗里达）0.5121奥斯汀圣（德克萨斯）1.78 46 圣安东尼奥（德克萨斯） 0.4922 旧金山（加利福尼亚） 1.62 47 匹兹堡（宾夕法尼亚） 0.4823 休斯顿（德克萨斯） 1.62 48 大西洋开普梅（新泽西） 0.4424 博伊西市（爱达荷） 1.43 49 西棕榈滩博卡拉顿 （佛罗里达） 0.4325纽黑文布里奇波特斯坦福（康涅狄格）
14、1.33 50 亨茨维尔（阿拉巴马） 0.43资料来源：米尔肯研究所126城市观察2009年第2期Urban Insight 2009, No. 2URBAN HIGHLIGHTS SOLUTIONS专题对策国家中心城市规划模式，这显然比较符合我国目前的国情。综上所述，中国城市规划思想和政策制定可以下列模式进行，即：行政+区域+都市区+国家中心城市规划的4级模式。反观世界各国“国家中心城市”规划走过的路程，大致可分为三个阶段：一是行政定位，如180年前，纽约被美国政府定位为“国际大城市”，当时纽约市人口仅20万，巴黎是法国的经济中心，约占全国实力的1/3，英国把伦敦、曼彻斯特等几个城市定为“国
15、家重要资源城市”；二是行政资源配置与市场化同步阶段，如在各国行省建设中，都有12个中心城市成为省级重点，这个阶段持续到20世纪中叶；三是国家中心城市与都市区发展阶段，这大约是近二三十年的事，各国按照自身的资源进行都市区划分，相应地规划“国家中心城市”进行资源配置，如前面提到的法国、美国。中国国家中心城市的发展也经历了几个阶段。早在清代，武汉和上海作为“特别城市”开放口岸，某种程度上可视为“专业性国家中心城市”的雏形；民国时期有上海、重庆、北京等“特别市”，新中国建国初有广州、哈尔滨、上海、天津等“直辖市”，改革开放后至今又有直辖市、计划单列市等，它们都可视为“国家中心城市”的一种形态。但总的来
16、说，中国的“国家中心城市规划”未摆脱“行政高于一切”的思维，因而资源配置的不公平仍在继续。参考国际经验，国际都市规划至少要满足三个条件：一是先有流量定位，再进行“国际分工”。城市集聚的能力有多大，这要从产业的增长引擎进行国家层面的规划。下表的50个美国高技术区对我们规划区域性与产业专业性国家中心城市很有帮助。二是发展趋势尤为关键这就需要世界眼光进行规划。三是历史纵深要有穿越时空的表述。表3为美国前50位高新技术国家中心城市在产业方面的综合指标。国家中心城市的规划，一是应以产业地位为坐标，而且不应局限于原有的历史和政治地位；二是要有一套考核指标推进国家中心城市间的良性竞争；三是我国的国家中心城市规划应当与其资源、使命、能力等匹配。这就是说至少要考虑三个层次的国家中心城市：一是世界级国家中心城市，如北京、上海、广州等；二是国际级国家中心城市，如深圳、成都、沈行业专业级基地型城市区域行业级区域性中心城市国际区域级
