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1、论和谐社会下服务型政府的构建当前，建设服务型政府、构建和谐社会正由公众的愿望变为政府的行动。温总理在讲话中指出：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”建设服务型政府现已成为各级政府管理体制改革的重要目标。一、服务型政府是以科学发展观为统领所谓公共服务型政府就是以以人为本的服务理念为基础，以明确界定政府角色和职能为关键，以行之有效的制度为保障，为市场、公民和其他社会组织提供有效的服务，促进社会和谐发展的政府。服务型政府作为新生事物，其概念究竟应该怎样定义，在实践上有待于进一步探索，在理论上有待进一步完善。我国建设服务型政府必须以科学发展观为统领，结合
2、国情创新思维，走出中国特色的服务型政府建设之路。二、和谐社会背景下建设服务型政府的必要性我国是社会主义国家，“社会主义的本质在于解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕”。改革开放以来，我国经济持续快速发展，人民生活日益改善，取得了举世瞩目的成就，但另一方面，由于没有处理好效率与公平的关系，也出现了严重的社会发展失衡：城乡差距、地区差距、阶层分化日益拉大，影响了社会的和谐和可持续发展。20多年来，侧重从追求效率的角度设计和发动的政府体制改革已经在相当程度上见到了效果，但目前能够达成共识的一种理解是，政府改革中包含政治体制层面的东西，也就是以追求社会公正、公平为目标的内容
3、明显太少，已经在很大程度上返回来影响到效率的进一步追求，同时更使整体的改革局面显得很不平衡。这正是进入新世纪以来人们所最为关注的一点，也是由广州发生的孙志刚案引发国家废除收容审查遣送制度，代之以社会救助制度及相似的一系列事件，使2003年成为引人注目的中国公民权利保障年的重要原因。三、确立理念，明确职能，建立制度，全力推进服务型政府建设政府在构建和谐社会的进程中起着极其重要的作用，在构建社会主义和谐社会的背景下建设服务型政府，就是要实现政府服务的和谐。具体而言，建设服务型政府，要从治理理念、职能转变和具体制度的建设三个层面着手。其中，理念的是基础，职能是关键，制度是保障。（一）确立以服务为核心
4、的治理理念。要实现政府治理转型，现代政府理念的确立是其中不可或缺的环节。因此，在构建社会主义和谐社会背景下建设服务型政府，需要确立社会本位、公民本位的治理理念和以科学发展观为指导的正确的治理理念。一要确立“社会本位”的治理理念。国家政府权力从本质上源于社会并且要回归社会，是理论和实践的要求。随着经济和社会的发展，国家政府必将以被社会日益包容的形式而逐渐消亡，实现国家权力向社会的回归，这是国家和社会关系的总趋势和一般规律。所以，在社会主义市场经济条件下，我国政府职能应该定位于服务者的角色上，把为社会、公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，实现从政府本位向社会本位的转换。服务行政从根本上说是
5、与市场经济和民主政治相适应的先进的行政理念，其基本要义是：社会、企业和公众的意愿要求是政府行政的出发点；社会、企业和公众既是管理对象，归根到底又是服务对象，是政府环绕运行的中心，而政府是一个享有高度权威的公共行政服务组织；政府行政的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们追求价值、实现价值提供条件，因此，便利服务对象成了政府行政的最高行为准则。二是确立“公民本位”的治理理念。所谓“公民本位”，指的是把公民看成国家的根本，公民在国家经济、政治、文化和社会生活中，真正成为国家和社会的主人，真正拥有一系列政治、经济权利，成为独立权利主体。国家权力的本源在于人民，政府的最高使命就是增进其国民的福
6、利。所以，服务是现代政府的天职，“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”三要确立以科学发展观为指导的施政理念。发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点。有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略，就会对发展的实践产生根本性、全局性的重大影响。 党的十六届三中全会进一步明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”；强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”推进改革和发展。（二）明确政府角色，实现
7、政府职能重心的转移。在构建和谐社会背景下建设服务型政府，关键在于明确政府角色，科学界定政府职能。而实现从发展优先型政府向服务优先型政府的转变，把政府的职能重心从经济建设转移到社会管理和公共服务上来，这是和谐社会的背景下建设服务型政府的关键。具体而言应做到以下几个方面：一是以发展社会事业和解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的公共服务体系。这是建设服务型政府的一项基本任务。基本公共服务的属性在于它的公共性、普惠性和社会公平。公共服务的范围比较广，根据经济社会发展的水平高低和政府建设能力的大小而定，但基本上都包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，也包括公共交通、公共通信等公共产品和公用设施建
8、设，还包括解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的社会就业、社会分配、社会保障、社会福利、社会秩序等公共制度建设。这些公共产品和公共服务的提供，是政府调控社会群体之间收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的有效制度性手段和机制。在我国现阶段，按照逐步形成惠及全民的基本公共服务体系的要求，必须既不断增加公共服务的总量，向社会提供更多更好的公共服务，又着力优化公共服务的结构和布局。二是加强和改进社会管理，完善社会管理体系，保持社会安定有序。这是建设服务型政府的一个重要目标，也是促进经济社会协调发展的重要举措。在我国社会结构和利益格局发生深刻变化的情况下，传统的社会管理体制和管理方式已不适应新
9、形势下社会发展的需要。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平。具体而言：一要建立政府与各类社会组织分工协作的社会管理机制，依法加强对社团、行业组织和社会中介组织等的规范管理，促进各类社会组织健康发展，充分发挥他们在提供服务、反映诉求、规范行为等方面的作用。二要加强城乡社区建设，建立健全新型的基层社会管理体系，加快推动基层社会管理和服务由传统的条块分割的“单位体制”向属地化、社会化的现代社区体制转化，充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。三要统筹协调各方面利益关系，建立健全科学有效的利益协调机制、社会纠纷调处机制和权益保障机制，综合运用法律、政策、经济、行
10、政等手段和教育、协商、调解等方法预防和化解矛盾。要完善应急管理体制，有效应对各种风险。四要建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。总之，要通过健全有效覆盖全社会的管理体系，更好的履行政府的社会管理职能。三是政府逐步从竞争性领域退出，更加重视关系民生的公共产品的提供。我国的公共支出具有浓厚的生产投资型财政的特点。我国政府投资的主要领域仍然是竞争性行业，虽然近年来增加了对社会发展方面的投入，但在竞争性行业方面的投资仍然占了财政
11、支出的大部分。另外，在公益性投资项目中，国家机关、政党机关和社会团体的支出所占比例过大，行政管理费增长过快。这种现象反映了我国财政支出项目设置的严重不合理。转变政府职能，建立公共服务型政府，就必须调整和优化公共支出结构，把公共资源优先用于教育、卫生、医疗、社会保障等公共服务上来。当前，调整和优化财政支出结构，着力解决好关系民生的公共产品供给问题，应重点注意以下几个方面：第一，降低财政支出中经济建设费的比重。在市场经济条件下，经济建设的主体是企业、市场而不是政府。因此，在市场经济建设的过程中，政府要逐步退出竞争性领域，减少生产性建设资金的投入。第二，降低行政管理支出。我国行政管理费增长过快，19
12、782003年的25年间,我国行政管理费用已增长87倍。目前，应加强对机构编制职能的立法约束，把机构编制纳入法制管理的轨道。要科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法制化。另外，要推行政府机构改革，提高行政效率，减少行政成本。第三，加大对公共服务领域的资金投入力度，着力解决好关系民生的公共产品供给问题。公共服务型政府最主要的任务就是提供公共服务，而财政方面的资金投入则是提供充足公共服务的基础。目前，我国社会面临着许多公共问题：贫富差距拉大、“三农”问题、社会保障不足、失业问题日益突出。为此，财政支出应加大公共卫生和医疗基础设施支出，建设有效的公共卫生和医疗保险制度；加大
13、公共风险性的支出比例，有效预防各类突发性事件。（三）建立与服务型政府相适应的制度。建设服务型政府，规范政府行为，建立相应的制度是保障。具体而言，在和谐社会背景下建设服务型政府，要建立和完善以下制度：一是建立科学、民主的决策制度，注重决策过程的民主参与。科学和民主的决策直接关系到行政效率和经济效益。一项好的政策会产生事半功倍的效果，而提高决策水平的最重要的手段就是实现决策的科学化、民主化。党的十六大报告明确提出了“改革和完善决策机制”的要求，报告指出：各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意的反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和听证制度，完善专家咨询制度，事项决
14、策的论证制和责任制，防止决策的随意性，推进决策科学化、民主化。2008年1月19日上午，温家宝总理主持国务院第十一次全体会议，讨论即将提请十一届全国人大一次会议审议的政府工作报告（征求意见稿）。会议决定，将此稿发到各省区市和中央党政军群各部门征求意见，并采取多种形式广泛听取意见。温家宝他指出，我们的政府是人民的政府，政府全部工作都是为了人民，都要向人民负责。起草和修改好政府工作报告十分重要。一个好的报告应当是人民群众关心和参与的报告，是充分反映人民群众利益、愿望和要求的报告。报告稿征求意见要充分发扬民主，范围要广泛，方式要创新，认真听取社会各界和广大群众意见，集思广益，真正使报告起草和修改过程
15、成为集中民智、反映民意、凝聚民心、激励民力的过程。二是建立新型的公共财政体制，强化公共服务职能。强化政府公共服务职能，必须建立公共财政体制。世界银行在1997年的世界发展报告中指出，每一个政府的核心使命包括五项最基本的责任，即：确定法律基础；保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础设施；保护弱势群体；保护环境。上述五项职能显然是对政府建设服务型财政体制的肯定。而按照市场经济的要求，政府应当把自己在经济领域的主要资源转移到为全社会提供基本的公共产品和公共服务方面来。因此，通过改革投资型财政体制，建立与发展公共服务型财政体制成为政府转型的内在要求。三是建立
16、科学合理的政府绩效评估体系，提高政府的工作成效。政府绩效评估，是运用科学的标准、方法和程序，对政府绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念，是一种非常重要的管理工具。评估的目的从根本上来说是加强和改善管理，提高政府服务质量。20世纪70年代初期政府绩效评估得到了广泛应用，除英美之外，新西兰、澳大利亚、荷兰等国家都借鉴并实施了政府绩效评估。与西方国家相比，我国对政府绩效评估的研究和实践起步较晚，理论研究尤其薄弱。要提高我国政府绩效评估水平，使其规范化、系统化、制度化、科学化，迫切需要借鉴国外的先进经验，探讨建立适合我国国情的政府绩效评估理论框架、方法体系及操作程序。四是深化干部人事制度改革，完善公务员制度。公务员队伍是建服务型政府的主体，公务员队伍素质的高低直接影响政府为人民服务的水平。加强培训，不仅向广大公务员队伍灌输执政理念、法治意识和国家观念，而且培养他们服务精神与服务技能；在制度上实行绩效预算和成本核
