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1、应急管理基本理论和能力提升,目录,一、我们处在一个剧烈动荡的世界 二、应急管理成为政府的重要职责 三、应急管理的主要环节,一、我们处在一个剧烈动荡的世界,一）世界充满动荡不安,人类社会的21世纪并不只有繁荣和安宁，相反充满了动荡和不安。 2001年“911”事件,2002年10月莫斯科人质事件,2003年“非典,2004年12月 印度洋海啸,2005年8月美国 “卡特里娜”飓风,2008年中国发生南方雪灾和汶川特大地震,地震前后的汶川,瓮安事件,2010年11月15日，上海静安区胶州路一栋高层公寓起火，整栋楼都被大火包围着。 大火导致58人遇难。政府发给每位遇难人员约96万元赔偿和救助金，每个
2、受灾居 民500元生活补助金,2011年“723”甬温线动车追尾事故现场。事故造成40人死亡，191人受伤,2012年“829”攀枝花肖家湾煤矿瓦斯爆炸，45人死亡，1人失踪,2007年起，我国共有37座桥梁垮塌，其中有13座在建桥梁发生事故，共致182人丧生、177人受伤。图为8月24日，通车不到一年的哈尔宾阳明滩大桥坍塌,511四川泸县重大瓦斯爆炸事故,2013.12.26四川泸州摩尔玛商场爆燃事件,二）突发公共事件和分类、分级,1.突发事件的定义 国家突发公共事件总体应急预案：“突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧
3、急事件。” 中华人民共和国突发事件应对法：“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。,2.突发事件的分类 根据发生过程、性质和机理，主要分为四类： (1)自然灾害水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。 (2)事故灾难工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。 (3)公共卫生事件传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。 (4)社会安全事件恐怖袭击事件，各种群体事件和涉外突
4、发事件等,3.突发事件的分级 各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：级（特别重大）、级（重大）、级（较大）和级（一般,三）突发公共事件的原因,据学习时报2011年2月21日载，对某省委党校市厅班、中青班和县处班学员的问卷调查，对于当前突发事件多发、频发的原因： 社会矛盾突出和激化：78%； 官僚主义和腐败严重：39%； 公民基本权利得不到充分保障：26%； 媒体引导不当：18%； 公民素质不高、诉求不当：7%； 其他原因：11,1.没有处理好经济发展与利益分配的关系 邓小平：“十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，
5、解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。分配的问题大得很。我们讲要防止两极分化，实际上两极分化自然出现。”他说：“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。” 利益分配不公，是社会安全事件发生的重要原因,2.没有处理好经济发展与生态环境的关系 发展的实质是各种资源的利用和转化，因而发展是有代价并且不可能是无限的。 工业化在创造财富和和繁荣的同时，也把太阳能在几十亿年间形成的自然资源消耗殆尽。 生产方式的粗放和低水平、低效益，使经济增长对于能源的耗费过多和环境破坏过大。 粗放和低水平的发展，是自然灾害、事故灾难和社会安全事件发生的重要原因,3.没有处理好经济发展与社会发
6、展的关系 发展的目的是什么？归根到底是为了让人民生活得更好，因而在经济发展的同时，要致力于推动社会发展。 社会发展的根本是保护人的基本权益，维护人的尊严和提高生活品质。但许多发展中国家社会事业占经济总量的比重偏低，我国尤其较低。 忽视民生是事故灾难和社会安全事件发生的重要原因,4.没有处理好经济发展与尊重自然规律的关系 由于经济快速发展以及评价体系方面的原因，使我们在人与自然的关系上，过分迷信人的能力。 自然灾害的发生是自然规律的表现，干部群众的防震减灾意识十分重要。 自然灾害在落后国家造成的损失要大很多：1901-1950年，全球每次灾害性大地震死亡的人数发达国家和发展中国家均为1.2万人。
7、1951-2000年，发展中国家仍为1.2万人，发达国家减至0.2万人。 忽视自然规律，疏于防范自然灾害是自然灾害危害巨大的重要原因,5.没有处理好经济发展与文化建设的关系 包括经济发展与观念更新；经济发展与文化嬗变；文化和文明冲突等。 文化建设和文化创新滞后，是事故灾难和社会安全事件发生的重要原因,二、应急管理成为政府的重要职责,特别是“9.11”事件和“非典”以后，应急管理引起各国高度关注。 “一些国家和地区的发展历程表明，在人均国内生产总值突破1000美元之后，经济社会就进入了一个关键的发展阶段。当前，我国改革发展就处在这样一个关键阶段。” 胡锦涛十六届四中全会报告 “建立健全重大决策社
8、会稳定风险评估机制。强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。” “加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力。” 胡锦涛十八大报告,一）应急管理的概念,公共危机管理（Public crisis）：“公共危机管理指的是为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。”（陈福今、唐铁汉主编公共危机管理） 应急管理（Emergency）： “应急管理是指政府及其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建
9、立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。”（黄建发,二）应急管理的依据和目标,1.理论依据 古代： 左传襄公十一年：“居安思危，思则有备，有备无患。” 左传.昭公四年：“邻国之难，不可虞也；或多难以困其国，启其疆土；或无难以其丧其国，失其守宇。” 老子. 五十八章：“祸兮福所倚， 福兮祸所伏。” 论语：“凡事预则立，不预则废。,现代： 联邦德国基本法规定：“国家有保护自己公民的义务。”就是要保护公民以及公民基本生存条件和关键基础设施。这是国家最重要的职责所在，是现代国家的中心任务。 在德国人看来，应急管理的核心是公民保护。他们对公民保护下的定
10、义是：“所有旨在保护公民及其生活基础不受战争、武装冲突、灾难、其他大型意外灾情的影响，以及对上述重大事件进行预防、控制、克服的民事措施。” 我国的宪法也有人民利益高于一切和保护人民利益的思想,2.法律依据 以突发事件应对法为代表的法律体系。 3.目标 “预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。” 突发事件应对法,三）应急管理的体系,一案三制”： 应急预案、应急体制、应急机制、应急法制。 1.应急预案 指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援
11、计划等。 其子系统为： 组织管理指挥系统；工程救援保障体系；相互支持系统；保障供应体系；应急队伍等。 在国家突发公共事件总体应急预案之下: 国家专项应急预案21个，国务院部门应急预案56个,省级总体应急预案31个,2.应急体制 党中央、国务院的统一领导； 分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则； 集中统一、坚强有力的指挥机构； 政治优势和组织优势； 社会动员体系； 以事发地党委和政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制,国务院应急管理办公室,省政府应急办,中央相关部门应急机构,市级政府应急办,省级相关部门应急机构,县级政府应急 机构,市及相关部门应急机构,3.应急机制 社会管
12、理机制； 监测预警机制； 应急信息传递机制； 应急决策和指挥机制； 应急响应机制； 公众沟通与动员机制； 应急保障机制（包括应急资源配置与征用）； 恢复与重建机制； 评估与奖惩机制； 国际合作机制,突发事件应对法(基本法,各类规章、法令,4.应急法制 以宪法为依据，以突发事件应对法为基本法的应急管理法律体系,自然灾害类 （7部法律，13部法规） 事故灾难类 （14部法律，30部法规） 公共卫生事件类 （6部法律，5部法规） 社会安全事件类 （22部法律，20部法规,四）应急管理是政府的重要职责,现代公共行政管理可以体现为二个部分： 常态管理日常的经济社会外交等方面的管理,常态的、均衡状态。 非
13、常态管理危机管理或应急管理,非常态的、非均衡状态。 常规管理与应急管理的主要区别： 不确定性；紧迫性；威胁性,应急管理的基本特点： 事件发生的突发性。 资源使用的有限性。可供使用的时间、信息、物资等资源非常有限。 事态发展的难于预见性。趋势和后果难以预料。 因此，应急管理是一种特殊类型的管理，具有显而易见的不可逆转性。不能把应急管理完全建立在随机管理的基础之上，而要形成科学的完备的制度体系,三、应急管理的主要环节,突发事件应对法：“预防与应急准备；监测与预警；应急处置与救援；事后恢复与重建”四个阶段。 又可以表述为“事前、事发、事中、事后”。 有的著述也把应急管理分为“预测预警、识别控制、紧急
14、处置、善后管理”四个过程。 或者分为“预防、准备、响应、恢复”四个阶段。都是大同小异。 联邦德国把危机管理分为“预防、鉴别、克服、后续行动”四个阶段,一）预防准备,1.排查风险 各种应急预案要进行风险排查，以增强预案的针对性。 2.培养意识 牢固树立居安思危，见微知著，防微杜渐的意识。 3.储备资源 储备必需种类和数量的物资，以备不时之需。 4.培训演练 经常性地组织培训演练。尤其是在学校组织演练,新西兰南岛当地时间2010年9月4日凌晨发生里氏7.1级地震，震源在地表以下33公里处，仅两人受重伤,预防和准备不仅是预防和 准备事件的不发生，而且是 预防和准备事件的发生,1969年7月20日美国
15、登月。尼克松为失败准备演说词： “命运注定了那些探月者要在月球上安息。”“他们知道自己没有回来的希望，但他们也知道自己的牺牲里有人类的希望。”“古时，人们仰望星空，在星座里看见他们的英雄；现代，我们同样如此，只是我们的英雄是有血有肉的史诗人物。”“自此之后，每一个在夜晚 抬头注视月球的人都晓 得，在那里的某个角落 里，有永远属于人类的 另一个世界。” 如果真的登月失败， 尼克松的这篇讲话是否可 以抚平美国人民的心情,二）监测预警,1.信息报告 “三敏感”和“三早”原则：“敏感时间、敏感地点、敏感事件”；“早发现、早报告、早处置”。 2.预警级别 可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警
16、级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。 3.启动预案 县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，启动应急预案和采取相应措施,三）处置救援,1.决策指挥 应急决策指挥就是对突发事件立即采取的处置措施。决策指挥具有难以掌握（范围），难于预测（趋势），难于断定（效果）和非可逆性，不透明性，目标多样性以及时间压力等特性。 应急决策指挥具有很大的风险，但如果把后果用损失来表达，决策的风险会很大；如果把后果用收益来表达，决策的风险小。 决策指挥的关键是直面问题与目标。“我们解决的问题不是应该解决的问题，而是能够解决的问题。”“人们关心现有的问题，而不是未出现的问题。”“不要同时解决所有的问题。” 对基层和单位而言，决策指挥就是要从实际出发，坚决果断和行之有效,2.危机沟通 危机沟通就是向公众披露事件和通报处置。 危机沟通的目的是在危机出现后通过沟通实现危机规模与持续时间和影响力的适当控制。 危机沟通的要素是：情感，主动，坦然。 德国前经济合作部部长（Egon Bah
