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1、精品文章城中村改造问题研究“城中村”是我国城市化进程的快速发展的必然结果，其根本形成原因是土地的二元所有制结构，“城中村改造”只有解决了土地二元所有制问题，“城中村”才能成为真正意义上的城市，而要解决土地的二元所有制问题也只有通过征用途径来完成。【关键词】城中村土地所有权土地使用权征用城中村改造问题的研究城中村是在城乡二元体制束缚下，城市化、工业化快速推进过程中出现的特殊产物，“城中村”存在的问题主要表现在以下几个方面，即土地利用粗放，土地资产流失、管理体制不顺，管理难度较大、人口构成多元，社会治安堪忧、公共设施缺乏，环境问题严重、村民素质较低，就业问题严峻，所以“城中村”问题现已经成为影响城
2、乡统筹发展、和谐发展的重要障碍。如何积极稳妥地推进城中村改造，是落实科学发展观，统筹城乡发展，推进城乡一体化的必然选择。一、课题研究的目的随着我国城市化进程的加快，城市快速扩张，对土地的需求更加迫切。“城中村”，这一名词对于我国正处于加速城市化进程的不少城市来说并不陌生。在一些城市尤其是经济发展较快的城市中，昔日的城乡结合部逐渐成为城市内部地域，城乡结合部中的农村也被包围在城市地域之中，导致部分城市的城中村大量出现。但由于各地政府在处理城郊农村时所采取的政策不同，特别是我国长期实行的人口、土地的城乡二元制度的影响，村内的土地、人口、规划、管理都没有纳入城市体系；再由于在城市化进程中，城市的发展
3、、土地的升值导致城中村以收取租金为主要特征的集体经济不断壮大；城中村存在治安、卫生、消防等大量的隐患，从而出现了诸多社会和环境问题。“城中村”的存在严重影响到城市的进一步健康发展，影响到城市化进程，已到了必须综合治理的境地。在城中村的改造上，问题相当复杂，涉及到多方的利益博弈。对于城中村的研究需要综合城中村表现的多个方面，透过现象，抓住本质。二、国内外相关研究1.国外相关研究城中村城中村是我国快速城市化发展过程中特有的现象，国外尚未有关于城中村问题的研究，甚至没有一个公认的译名。但从国外学者对城市的研究中还是能找到一些对城中村类似问题的阐述。基本为以下三种：（1）城市平民窟：英国地理学家sus
4、anmayhew认为平民窟是穷人住宅的聚集地，通常以多户混居和拥挤为特征。贫民窟改造需要外部中介机构在活跃社区内部资源和获得外界投入方面向社区提供支持，以提高社区能力进而改善自身居住环境1；（2）城市边缘带（desakotareion）是德国地理学家louis提出的，它指农业活动与非农业活动的高度混合，延伸与城市核心之间的廊状区域2；（3）城市蔓延：城市蔓延最早出现在以美国为主的发达国家。指的是城市化区域向未城市化地域的不相称扩张，是城市边缘高度容积率、高度12引自：李俊夫，城中村的改造，科学出版社，xx，第13页顾朝林，集聚与扩散城市空间结构新论，东南大学出版社，xx年1月建筑密度的大片住宅
5、的开发，使城乡间的接线日趋模糊3。由于城中村现象具有很强的独特性，其他国家几乎找不到相同的案例，加上城中村现象出现的时间不久，国外直接针对城中村现象进行研究寥若星辰2.国内相关研究现今，城中村改造问题已经日益引起社会各界的关注，基本分为三个阶段4：（1）20世纪90年代前：是城中村的雏形；（2）20世纪90年代中前：这时国内顾朝林和熊江波两位学者引入了国外“城市边缘”的概念，开始了国内学者对这一区域的研究，总体来说，这为城中村今后的研究做好了铺垫；（3）20世纪90年代至今：城中村现象越来越明显，可以从以下四个角度加以概括：第一从建筑景观及环境角度讲，城中村是村民陆续的房屋搭建，并没有经过统一
6、的规划。这种无序高密度的建设与城市整体景观不协调，在加上城中村内部基础设施和公共设施严重缺乏，导致内部存在严重隐患；第二从城市经济和土地管理角度讲，产生城中村这一现象的成因有二：一是开发商过于迁就行政隶属、土地所有制等现状，以至于延误改造的最佳时机，使得民房区位价值不断攀升，导致开发成本过高，二是民房位于景观控制带，由于容积率控制使得开发商无利可图；第三从城市发展角度讲，政府在同一时期进行经济建设，没有很多资金对每一项改造都提供财政支持。因此，在城中村的改造中应该分高、中、低三种方案：高方案就是进行全方位的改造，使城中村尽快成为城市的有机部分，34张庭伟，城市蔓延中的土地市场驱动力与政府角色成
7、德宁，城市化与经济发展理论、模式与政策，科学出版社，xx中、低方案是为日后改造做铺垫。三、城中村改造的现实意义.改造城中村，是构筑经济社会发展新平台的客观要求。改革开放以来，宁波全市经济社会持续快速发展。分析新一轮经济社会发展趋势，宁波如何继续保持关键在提升城乡统筹力，空间在城郊，潜力也在城郊。因此，必须把城郊接合部作为经济社会发展的主战场，积极推进城中村改造，着力打好这场硬仗，努力形成城乡互动、交融发展的新格局。.改造城中村，是推进工业化、城市化和城郊新农村建设进程的必然要求。随着工业化和城市化进程的加快，城市的规模在扩大，城市的功能在强化，解决“城中村”问题势在必行。因此，改造城中村是一种
8、方向、一种趋势，既顺应工业化和城市化的发展趋势，又符合城郊新农村建设要求，使工业化、城市化和新农村建设并驾齐驱。.改造城中村，是改善城郊农民生产生活条件的迫切要求。宁波城郊农民的房屋大多建于上世纪八十年代，由于受历史原因的影响，村民住房困难比较突出，村内公共服务和公共设施严重缺乏，农民要求改善居住条件、提高生活质量的愿望呼声非常强烈。改造城中村，有利于从根本上解决城郊农民的生产生活问题，是政府职责和群众愿望的有机统一，也是一项为民造福的民心工程。.改造城中村，是构建社会主义和谐社会的内在要求。由于受城乡二元体制的影响，城中村成为城市管理不到位、农村管理不着边的“游离体”，“脏乱差”、“假伪劣”
9、等问题屡禁不止。如果不及时解决，很可能出现贫民窟，成为社会最不稳定的地区，影响和谐社会的建设。改造城中村，有利于建立良好的城乡公共秩序，使城市发展、城中村发展与村民发展融合和谐。四、城中村改造中存在的问题1、开发主体不适格：城市房地产开发经营管理条例第二条规定：本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。城市房地产开发经营管理条例第五条规定：设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：（1）有万元以上的注册资本；（2）有名以上持有资格证书的房地产专业
10、、建筑工程专业的专职技术人员，名以上持有资格证书的专职会计人员。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地方的实际情况，对设立房地产开发企业的注册资本和专业技术人员的条件作出高于前款的规定。也就是说，从事房地产开发的主体必须是具有一定资质的房地产开发企业，没有满足这些条件是禁止从事房地产开发的。这不仅仅是资质、能力、经验的问题，还是社会责任感和道德约束力的体现。而城中村改造项目中的绝大部分开发主体根本就不能满足以上条件，更甚者，是直接由村委会作为主体来开发建设的。2、土地性质不合法。中华人民共和国城市房地产管理法、城市房地产管理条例等法律法规都明确规定。房地产开发企业在城市规划区内的国有土地上进行
11、开发建设，即只有取得了建设用地使用权（国有土地使用权）才能从事房地产开发，而城中村改造项目很多直接是在集体土地上进行房地产开发及经营，这样做是严重的违法行为，造成了集体土地资源的流失，严重的侵害了集体成员的利益。土地作为一个国家最重要的权利客体之一，不仅仅体现在主权权利方面，更重要的体现在其作为物质财富被最大限度的利用和产生效益方面。我们国家实行房地一体主义，作为财产，没有土地使用权的房屋犹如空中楼阁般虚幻缥缈，建在“别人”土地上的房屋是没有任何保障的。3、不符合城市整体规划。从事房地产开发必须是在城市的规划区范围内进行。城市房地产开发经营管理条例中规定房地产开发经营应当按照经济效益、社会效益
12、、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。确定房地产开发项目，应当符合土地利用总体规划、年度建设用地计划和城市规划、房地产开发年度计划的要求；按照国家有关规定需要经计划主管部门批准的，还应当报计划主管部门批准，并纳入年度固定资产投资计划。城市规划编制办法第三十二条中规定：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局都应该符合城市规划的强制性内容。城中村改造如果没有纳入到城市规划，或者暂时没有纳入到城市规划，那么它不但影响了城市的整体结构和功能，同样也不能很好的发
13、挥自身的功能，更有可能给城市的发展带来巨大的障碍。4、项目质量没有保障。房地产开发企业开发建设的房地产项目，应当符合有关法律、法规的规定和建筑工程质量、安全标准，建筑工程勘察、设计、施工的技术规范以及合同的约定。建设单位应当将施工图送审查机构审查。建设单位可以自主选择审查机构，但是审查机构不得与所审查项目的建设单位、勘察设计企业有隶属关系或者其他利害关系。建设单位应当向审查机构提供下列资料：（1）作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件；（2）全套施工图。审查机构应当对施工图审查下列内容：（1）是否符合工程建设强制性标准；（2）地基基础和主体结构的安全性；（3）勘察设计企业和注册执业人
14、员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（4）其他法律、法规、规章规定必须审查的内容。另外，工程还要符合防震、消防、环保等等一系列的强制性规范。只有经过了有关部门有力的审查监督，才能最大限度的保证工程质量。城中村改造在这一环节是缺位的，也许有人会说，没问题，这些房子住上去是没有问题的。可是隐患已然存在了。5、冲击了房地产市场，成为造成房地产市场泡沫的原因之一，给市场的调控带来了困难。（1）、冲击市场。市场竞争是残酷的，优胜劣汰、物竞天择，尽管是非法项目，城中村改造的房屋销售势头依然不减，对房地产市场形成了巨大的冲击。居民的购买力是有限的，在购买力不变的情况下，开发面积的增加、销
15、售量的增加直接导致合法项目销售的萎缩，开发成本增加了，利润就会减少，资金运营周期拉长，资金链也会面临中断的危险。（2）、造成泡沫。泡沫产生直接的原因是市场开发总量与现实购买力之间的落差。大量的炒房会产生泡沫，那是因为炒房导致增加的市场需求量高于开发量，造成了市场需求量大增的假象，从而诱使开发企业加大开发力度；而城中村改造项目的销售使实际的需求量小于开发量，造成市场萎靡的假象。6、给社会安定埋下了隐患。城中村改造项目合法性的缺失会导致巨大的法律风险。房屋是最重要社会不动产之一，有甚者几乎构成了工薪阶层的全部家庭财产，不能办理房产证也就意味着缺乏有效的权属证明，不能证明该房屋是属于自己的合法财产，
16、更不能上市流通，在很大程度上限制了物的使用范围和利用价值。如果项目没有取得建设用地规划许可证还将面临被强行拆除的危险，动辄涉及成百上千人的贴身利益，势必造成巨大的纠纷以致于引起社会波动，不安定因素会随之增加，成为了构建和谐社会的脓疮毒瘤。7.拆迁补偿政策灵活性不够。随着物权法的实施和房地产市场的变化，有些“不适应”拆迁现状的问题日渐凸显。因此在不改变相关政策文件规定的补偿标准的前提下，制定适当的方案。即要考虑大多数人的利益，又要顾及一部分人的利益。比如现行的住房困难家庭捆绑政策与农村宅基地建房批地的捆绑政策不一致，而且该政策对无房户和独立享受困难户界定有一定的盲区。8.政策可操作性差。国有土地上非住宅拆迁补偿，按照目前政策只能货币补偿，实际操作中难度较大。大多数被拆企业要求落实企业迁建用地，以便生产和经营能顺利进行。因此在江北区适当区域划出一片土地，作
