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1、新公共管理运动：缘起、内容和启示黄立波【摘 要】:20世纪后期，西方各国相继步入后工业社会和信息时代，大工业时代形成的官僚制行政模式的弊端日渐显露，许多国家面临着僵化的官僚体制所带来的财政、管理与信任危机。为了解决官僚制行政模式的弊端，使陷于困境的行政活动重新焕发生机与活力，西方各国掀起了一场行政改革的浪潮。综观各国的行政改革，尽管由于国情的差异，其在改革的内容、策略、规模和力度等方面各有特色，但都体现了一个基本的价值取向：即引入市场竞争机制，利用私营部门的管理方法和技术重塑政府，提高公共管理的水平和公共服务的质量，以一种新公共管理行政模式（NPM）取代传统的官僚制行政模式。在全球互动交流日益
2、频繁的全球化的时代，当前中国即将进行的新一轮行政改革不可能不受到这一潮流的影响，而且，借鉴西方行政改革最新的理念与方法向来是我国行政学界的一个热点问题。在这种情况下，对20世纪后期这场影响深远的世界性改革浪潮进行分析和介绍，并结合中国国情探讨其在当代中国的适用性，无疑具有重大的理论价值与现实意义。【关键词】：行政改革/新公共管理/启示ABSTRACTNew Public Management Movement started from the late 20th century and was the result of certain social, political, econonic
3、and technological conditions in western countries. To some extent, it also reflects the trend and direction of public administration development. Based on the modern economic theory and management theory of private sectors, the NPM intends to introduce market mechanism to public organization and emp
4、hasizes the customer-orientation service.In additional to these, it claims to adopt managing methods of private sector to improve standard of public administration. The article, based on the illustration to the background, theoretical foundation and main content of the NPM, tries to research on its
5、applications to Chinese conditions. In the period of “global village”, Chinese administrative reform will inevitably be influenced by the NPM, moreover,to study the western experience is the hot topic of Chinese intellectuals, So the research of this article has great practical and theoretical signi
6、ficance.KEYWORD: administive reform, new public management, revelation1 公共行政发展的新趋向1.1 从公共行政到公共管理1.1.1 公共行政与公共管理关系面面观在学术界，对公共行政（Public Administration）和公共管理（Public Management）的关系存在诸多的争议。综合起来，主要有三种观点。（1）公共管理等同于公共行政。 （2）公共管理是公共行政的一部分或一个分支。 （3）公共行政与公共管理是两个不同的模式。 1.1.2 公共行政与公共管理的差异我们认为，公共行政和公共管理是有差异的，主要体现
7、在两者在词义和内涵上有着不同的含义。（1）两者在词义上的差异在英文中，“公共”有公有的、公众的、公立的、公用的、公开的等多种含义，而“行政”与“管理”是有不同的含义的。 “行政”有控制事务的方向、运用合法权力处理事务等含义，“管理”有通过自己的行动引导、控制事务的过程，特别是指商业活动项目中的计划、组织、协调、指导、控制等执行功能。一般认为，“管理”的范围比“行政”更加宽泛和具有综合性。在本文中，我们更倾向于这样界定公共行政和公共管理：公共行政是公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的管理活动。 公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是
8、过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得的结果和对结果的获得负个人责任。（2）两者在内涵上的差异在广义上，公共行政和公共管理二者是都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动（主要是包括政府公共管理）。也就是说，二者的外延是一致的。在狭义上，公共行政和公共管理是指公共部门管理的两种不同模式。由于现代政府是公众权力的执行者，承担着建立在委托代理关系上的管理人角色，因而如何保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。 公共管理力求动员一切可以调动和利用的力量，构建一个以公民社会为背景，以政府、市场和公民社会多元参与和合作为特征的新格局。 1.
9、2 管理主义发展的新趋向20世纪70年代末80年代初，在西方大部分发达国家出现了一场时间跨度、改革力度都空前的公共行政改革运动，学术界对这场改革运动有不同的称谓，诸如“管理主义”（Managerialism）、“新公共管理”（New Public Management）、“企业型政府”（Entrepreneurial Government）、“后官僚制典范”等等，但人们更经常地冠以这场行政改革运动以新公共管理的标签。新公共管理的出现被称为公共行政管理范式的转换，体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。20世纪80年代以后，由于西方各国面临着经济、政治、社会困境以及政府自身所面临的种种弊端，迫
10、使政府重新审视自己的行为，并开始寻求有效的治理工具以替代过时的传统行政模式。管理主义再次引起了政府的关注，成为政府改革和再造的新工具。但是，西方国家在行政改革中重新出现的“管理主义”已被赋予了全新的内涵。主要包括：1.2.1 市场价值的回归新古典经济学派认为，市场不仅能纠正政府的种种弊端，而且市场的价值要远远超越政府自身的价值。一是市场能够提供更有效的激励机制。二是市场可以带来更多的“自由”，为公众提供更多的公共服务的选择。 1.2.2 新的政府管理理念管理主义体现了一种新的治国理念和政治主张。新公共管理运动采用经济学和私营部门管理理论中的一些理念来改革政府，并被西方各国普遍运用，成为政府改革
11、的思想理念。 1.2.3 政府管理技术的创新“企业再造”的示范作用深刻影响了处于困境中的政府管理者，西方各国在行政改革中纷纷采用企业管理的技术和方法， 这些管理技术和方法在新公共管理运动中发挥了巨大的作用，并成为政府再造的“主要武器”。2 新公共管理运动兴起的社会动因新公共管理的出现有着深刻复杂的社会动因，概括而言，这种社会动因包括如下几个方面：2.1 全球化的推动全球化是各国公共行政改革的外在压力之一。 主要表现在：2.1.1 全球化的“世界规则”的要求全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着世界
12、各国都要根据这种新关系进行改革，使本国政府管理的理念、政府职能和运作方式与之相适应。为了和国际惯例接轨而实行公共部门管理改革，是近年来许多国家行政改革的一个重要驱动力。 2.1.2 经济全球化条件下激烈的国际竞争的压力全球化内容甚广,涉及政治、经济、文化等内容，而经济全球化则是全球化运动的核心。经济全球化使经济资源超越政治上的国界而自由流动,在全球范围内进行配置,这就要求各国必须提高自己在资源配置与使用上的效率,才能提高国家的综合实力和国家政体的竞争力。同时，激烈的国际竞争,要求政府必须提高自己正确制定政策和发展战略的能力。为此,要改革政府的决策程序,改造政务信息流程,改变行政官员的观念,提高
13、行政官员发现、分析和解决问题的能力。2.1.3 经济全球化条件下国际合作的需要经济全球化意味着经济活动超越国家主权界线。为了协调、处理经济上的纠纷与矛盾,各国政府必须将原有的一部分权力让渡出来,交由国际机构执行。同时, 经济全球化意味着国内公共事务将更多受到国际干预和制约，政府也必须要有一些与他国政府、国际组织、非政府组织、外国公民和跨国公司相对应的部门,以加强政府与其他经济活动者之间的合作伙伴关系。2.1.4全球化条件下传播效应的影响全球化使得传统意义上的国界产生模糊，各国政府能够随时了解其他国界的新情况，这无疑为引进和借鉴别国的成功经验提供了条件和可能。同时，公众对其他国家行政改革的情况也
14、有比较多的了解，他们不会希望本国政府在行政改革浪潮中无动于衷。全球化产生了学习其他国家有效改革措施的压力。2.2 政府面临的困境政府面临的困境无疑是公共行政改革的内在动因之一。当代西方各国政府的困境可以归结为财政危机、管理危机和信任危机。这些危机被认为是前期政府职能扩张和规模膨胀的必然结果。2.2.1 财政危机第二次世界大战以后，在福利观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围也不断扩大。20世纪50年代至70年代,世界各国政府尤其是西方发达国家的规模都空前扩大，政府规模的扩大,不仅体现在政府机构和人员方面,也体现在：（1）政府管理范围不断扩大。（2）政府开支剧增。 加上70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。正如基克特所言:“毫无疑问,当代西方世界的行政改革主要是由严重的财政赤字引起的”2.2.2 管理危机传统公共行政模式是建立在韦伯式官僚制理论基础之上的
