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1、论行政处罚的授权与委托（转载）摘要：行政处罚的授权与委托，是有关行政机关或者组织有权实施行政处罚的两种权力转移方式。对行政处罚的授权与委托，法律规定了不同的条件和要求，它们具有不同的规则。在实践中这两种制度还须进一步完善。关键词：行政处罚 授权 委托 行政处罚权是一种法定职权，一般情况下只能由有行政处罚权的行政机关在法定的职权范围内实施，但某些法律、法规授权的组织在一定的条件下也可以实施行政处罚，行政机关还可以依法委托某些组织实施行政处罚。1996 年 3 月 17 日通过的中华人民共和国行政处罚法已对行政处罚的授权与委托（其中更多地是委托）作出了明确的规定，但对行政处罚授权与委托的界定、区别
2、、规则及条件等问题还有待于从理论和实践上予以充实和完善。一、行政处罚的授权（一）行政处罚授权的界定对于行政处罚的授权问题，在理论研究上很少有人涉足。由于我国行政法上的授权理论不成熟，也必然影响到人们对行政处罚授权的认识与理解。在这里我们不能简单地将其与行政授权或者“法律、法规授权的组织”相等同。现行行政处罚法第 15、16、17 条分别做了如下规定：“行政处罚由有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。 ”“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 ”“法律、法规授权的具有管理公共事务职
3、能的组织可以在法定职权范围内实施行政处罚。 ”据此我们可明确，在行政机关中，并不是所有的行政机关当然地是行政处罚的实施主体，只有由法律、法规授予其行使行政处罚权的行政机关才是行政处罚的实施主体；行政机关有其自身的法定行政处罚职权范围，任何一个行政机关都不得行使其他行政机关的行政处罚职权，但在国务院决定或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定的情况下，一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权（限制人身自由的行政处罚除外） ；组织作为行政处罚的实施主体，首先必须有法律、法规授予其具有管理公共事务的职能，但法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也并不一定就是行政处罚的实施主体，它还必须
4、有依法授予的行政处罚职权，否则不得实施行政处罚。行政机关的行政职权依其产生的法律来源可以分为两类：一类是固有职权，是行政机关依宪法和组织法的设立而产生并随行政机关的消灭而消灭的行政职权；另一类是授予的职权，即行政机关根据宪法和组织法以外的其他法律或者法规的授予而获得的职权，它来自于有权机关的授权，既可因授权机关撤回授权而消灭也可因被授权组织的消灭而消灭。行政机关的行政职权一般只属于行政机关，个人或其他组织不具有行政职权。2但其他组织在法律、法规授权的情况下，在法律、法规授权范围内可以行使所授予的相应职权，履行一定的公共事务管理职能。行政处罚权是一种法定的职权、授予的职权，这种法定职权只能依专门
5、的法律授予而不能依组织法产生。无论是对行政机关或其他组织而言，都必须要有法律、法规的明确规定和授予，否则不得实施任何行政处罚。授权机关对其他组织的行政处罚职权的授予，既可以在授予其一定公共事务管理职能的同时授予其一定的行政处罚职权，又可以单独就行政处罚作出授权。有鉴于此，对行政处罚的授权我们可作出如下界定：国家立法机关通过法律、法规直接将一定的行政处罚权授予行政机关或有关组织，或者有行政处罚权的行政机关在法律、法规明确规定可以授权给有关组织的情况下，将本应属于自身行使的行政处罚权部分或者全部转移给有关组织，由被授权者以自己的名义行使行政处罚权并承受因实施行政处罚而引起的法律后果。（二）行政处罚
6、授权的种类我国行政处罚的授权，根据行政处罚法和其他现行有关法律的规定，可分为下列三种：其一，法律、法规直接授予享有外部行政管理职权的行政机关以行政处罚权。这是法律、法规直接明确的授权。在行政处罚的授权中，此种授权具有普遍性，也是为数最多的一种。例如中华人民共和国渔业法第 33 条规定：该法规定的行政处罚由渔业行政主管部门或所属的渔政管理机构决定。行政机关依宪法和组织法而获得的固有行政职权不包含行政处罚权，其行政处罚权往往是通过组织法以外的法律或法规授权而获得的，享有行政管理职权的行政机关并不一定就是享有行政处罚权的行政机关，有时二者是分离的。其二，法律、法规直接授予非行政机关的其他组织以一定的
7、行政处罚权。这种授权或者表现为法律、法规既授予该组织以一定的公共事务管理职能又同时授予其一定的行政处罚职权，或者表现为法律、法规将行政处罚职权授予已具有公共事务管理职能的组织。例如， 中华人民共和国食品卫生法（试行） 第 31 条规定：授权卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所享有卫生监督、检查、处罚权。卫生防疫站或者食品卫生监督所不是一级行政机关，却享有行政处罚权，这种职权来源于法律的直接授权。其三，有行政处罚权的行政机关依法律或法规的明文授权规定，将其自身享有的行政处罚权授予其他组织或其所属机构行使。此类授权已不同于上述两类授权，前两类授权实质上由立法设定，而此种授权则属于
8、行政授权。例如， 中华人民共和国治安管理处罚条例（1986 年 9 月 5 日通过，1994 年 5 月 12 日修正）第 33 条规定：警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决。对违反治安管理行为的处罚，属于县市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关，但有权处罚的公安机关也可以根据该规定将警告、五十元以下罚款的治安处罚权授予公安派出所，由公安派出所行使。又如森林法及森林法实施细则规定：在森林防火期，县以上林业主管部门可以授权、委托非行政机关的组织对违反规定用火的，处以十元至五十元的罚款。其四，国务院或者经国务院授权的省级人民政府将某些行政机关的行政处罚职权授予某一行政机关行使。目前一些
9、地方人民政府通过组建综合执法机构实施各有关行政主管部门的行政处罚权，给行政处罚权的行使带来了一定混乱状况， 行政处罚法第 16 条的规定正是为了改变目前这一行政机关滥授行政处罚权的状况，是对行政机关授予行政处罚权的限制。它是一定的行政处罚权在行政机关相互之间的转移，但这种转移必须由国务院或者由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定，其实质是行政处罚权相对集中于某一行政机关，是行政处罚权的重新分配。行政机关所从事的行政管理职能在法律上是有明确分工和权限范围的。一个行政机关的行政处罚职权往往是与其行政管理职能相适应的，任何一个行政机关不得擅自决定其行政处罚权及其范围大小，也不得超越其职责范围行
10、使其他行政机关的行政处罚职权，否则就是种越权无效的行为。因此，行政机关一般而言是不得行使其他行政机关的行政处罚职权的，但根据行政处罚法规定，经国务院或者国务院授权的省级人民政府决定的行政机关，有行使有关行政机关的行政处罚职权。在这里，行政处罚权不包括限制人身自由的行政处罚权，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关专属行使。（三）行政处罚的授权规则对于国家权力机关而言，它有权对一切国家权力进行分配、确认和授予，权力机关是当然的授权主体。在行政处罚的授权中，除国家权力机关和最高行政机关通过法律或法规直接授权以外，还有一类就是行政机关依法对行政处罚作出授权。由于法律、法规直接对行政处罚的授权实为立法
11、上设定，其规则表现为对立法或行政处罚设定的要求，故本文对此不予涉及。本文主要就行政机关对行政处罚的行政授权规则作些探讨。行政处罚的行政授权规则主要应包括：1.法律依据规则。行政机关对行政处罚的授权，必须有明确的法律依据。法律对此已做明文规定，允许行政机关授出其行政处罚权的全部或一部分。行政机关无法律依据的授权是违法授权，所做出的授权是无效的。这主要是因为：第一，行政处罚涉及到公民、法人或者其他组织的人身、财产等权益，它只能由法律、法规明文规定，在无法律依据的情况下行政机关不得自行确定或随意授出。第二，行政处罚权具有不可自由处分性。行政处罚权作为行政机关的法定职权，行政机关不得对其任意处分，不得
12、自由转让或放弃。第三，“不得再授权”是授权的一项基本原则。行政机关对行政处罚的授权，从理论上说是“再授权” ，法律、法规对行政机关享有和行使行政处罚权的规定是第一次授权，授权之后一般是不允许再授权的，除非经原授权机关同意或许可。2.资格规则。依据资格规则，授权者必须有行政处罚权，具有授权资格；被授权者必须具有可接受行使所授行政处罚权的条件和能力，根据行政处罚法的规定，还必须是具有公共事务管理职能的组织。否则，行政处罚的授权就不能成立。任何授权者都不得把不属于或超越自身权限范围的行政处罚权授予给其他组织，而只能授出小于或等于自己权限范围的行政处罚职权；同时，也不得对不具备接受授权条件和能力的组织
13、予以授权。3.行政管理必要规则。授权必须在确有授权之必要的前提下做出。这里确有授权的必要是指授权与不授权相比更有行政效率，而且被授权的处罚事项范围的确适宜被授权者进行处罚。在授权问题上，应反对两种极端倾向：一是处罚的事项不宜授出却予以授出；二是处罚的事项应授出而僵化保守不予授出。4.范围规则。授权者在授予被授权者行政处罚职权时，必须明确授权范围。如不明确授权范围，被授权者也就无法确定职责范围和承担责任。那么，授权的范围应如何确定呢？首先，法律明确规定了授权范围的，授权者必须受法定范围的限制，如治安管理处罚条例规定，授权给公安派出所的处罚权限范围为：警告和五十元以下的罚款，公安机关不得授予派出所
14、五十元以上的罚款权和治安拘留权，否则其授权为无效授权。其次，法律没有明确规定一定授权范围的，如无罚款数额或处罚幅度、范围限制的，授权者可以自由裁量，但必须适度，遵循合理性原则。再次，对不宜授出的行政处罚事项，则不能授给被授权者，而应由本机关予以行使。5.程序规则。授权者授权必须遵循法定的程序，不得违背或更改。程序规则的具体内容主要应包含：(1)书面规则。即行政处罚的授权必须以书面形式体现，要以书面形式通知被授权者。(2)公告规则。授权者做出授权决定后，要向社会公告，以便相关人员知晓。公告的内容主要应包括：授权依据、授权者与被授权者、授权范围（事项、职权、职责等） 、授权期限，等等。(3)监督规
15、则。授权者授权后，要对被授权者行使所受行政处罚职权的状况实施监督，监督可以实行事中、事后两种方式；被授权者要定期向授权者报告执法状况，自觉接受监督。同时，授权者享有对所授职权的保留权，认为有必要时可以收回或撤销已授出的行政处罚权。二、行政处罚的委托中华人民共和国行政处罚法明确确立了行政处罚委托制度，其内容涉及到委托者与受委托者、委托规则、受委托者的条件等方面。据此，行政机关可以依法在其法定权限内委托有关行政机关实施行政处罚，受委托组织可以在委托范围内以行政机关的名义实施行政处罚。但在行政处罚的委托实践中，还须对行政处罚的委托有一个较明晰的认识，从而正确把握行政处罚的委托规则、委托条件和运用该项
16、制度。（一）行政处罚的委托界定行政处罚的委托，是指有行政处罚权的行政机关，依法将其部分行政处罚权委托给有关组织，由受委托的组织在委托的权限内以委托行政机关的名义实施行政处罚。行政处罚的委托是一种具有特殊性质的行政行为，是一种具有双方意愿表示的行政合同行为，其主要特征是：被委托者以委托行政机关的名义实施行政处罚，并完全按委托行政机关的意愿行事，行为的法律后果由委托行政机关承受。行政处罚的委托就其一般性质而言，同一般的行政委托没有什么区别，但是它决不同于一般的行政委托，它比一般的行政委托具有更加严格的条件、规则和要求。行政处罚的委托并不只是委托一般的公共事务管理职能，它涉及到被处罚人的权利义务，如果委托的行政处罚权行使不当就会造成侵权的严重后果。因此，行政处罚的委托必须要有明确的依据法律、法规或者规章的规定，委托的主体必须是具有行政处罚权的行政机关，委托的范围只能限于委托行政机关的法定权限，委托的形式必须是采取书面形式，受委托者必须是依法成立的管理公共事务的事业组织（且符合法定的其他条
