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1、地方财政事权与支出责任划分法治化的实证分析本文是一篇博士论文，地方财政事权与支出责任相适应的理论研究与逻辑思路首先在于两者必须首先划分清晰，原有不相适应的诸多问题就在于事权和支出均没有划分清楚，事权如何划分，事权的划分又如何对应相应的支出责任，各个省份当前作出的划分尝试更多还是停留在原则性阶段，且划分的标准并没有兼顾经济属性与法律属性的协调；其次，在财政事权与支出划分完成之后，还需要考虑到地方间财力差异，根据财力差异安排各级政府的支出比例和税收收益的分配，否则各级政府难以履行各自事权项下的支出责任。因此地方政府间财力分配问题必须聚焦在地方财政事权与支出责任相适应的领域；最后，地方政府间财政事权
2、与支出责任相适应离不开必要的纠纷解决机制作为制度保障。 第一，对于财政事权的划分，应改变原有的无论是国务院还是地方过于注重事权经济属性进行划分的思路。财政事权事关居民公共产品和公共服务的实现，因此从理念上，应同时考虑具体的财政事权本身的法律属性，并与经济效率属性相结合，以更好的实现政府的公共服务职能，即以基本权利型和非基本权利型财政事权划分为基准，区分两者在供给水平、绩效标准、重要程度、法律责任等方面的差异，并兼顾效率原则。在技术上，应将财政事权划分为单一事权、共同事权、委托事权、监管事权、新增事权、鼓励性事权等。对于基本权利型财政事权和涉及市场开放性要素的财政事权，应多为共同事权或更高级别政
3、府的事权，对于非基本权利型财政事权和涉及市场封闭性要素的财政事权，此时可以多考虑经济因素并划分基层政府或单级政府的一级事权。共同事权作为当前非常重要的事权形式，应拓展为纵向层面的共同事权和横向层面的共同事权两大类。第一章问题的提出第一节地方财政事权与支出责任问题的由来地方财政问题伴随着国家和阶级的产生而逐渐产生和发展。在封建社会，“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，国家的一切包括土地在内的财富都集中于皇帝及其统治阶级，地方几乎不存在自主权的情况，在这种乡土社会下，大型的建设工程例如水利、漕运、长城边防建设等多由中央拨款，地方各级政府在本区域的财政建设中作用较为有限。新中国成立后，我国经历了
4、多个阶段的财税体制改革和调整，本质上都是围绕中央与地方财政关系展开，因此解决地方财政问题，对于促进央地关系的健康良性发展具有重大的战略意义。一、央地财政关系的核心：地方财政治理与地方自主权问题国家治理能力的核心是“理财”而“治国”，国家治理体系的纽带是“央地关系”。因此十八届三中全会提出财税是国家治理的基础和重要支柱，立法法在修订中将税收法定从理念变为现实，这些都表明加快财税治理和财税法治建设的重要性。财税法学界基于此提出从财税法定到财税法治，以法治思维指导现代财政制度的构建，有利于实现国家治理能力的现代化。高度集权的计划体制逐步累积了高昂的运行成本，加重了社会运转的负担。1现代财政制度本质上
5、要解决的是中央与地方关系问题，即十八届三中全会所讲的中央和地方两个积极性，而这两个积极性中，地方积极性即地方自主权是核心，因为中央在历次财税改革中都是主导地位和获益地位。在现代文明社会发展背景下，现有的国家治理模式更为注重科学与分权，社会治理很难依靠中央的直接干预而面面俱到，必须充分发挥地方的自主性和积极性，实现央地分权和央地合作。央地关系是互相依赖的关系，而非非此即彼的关系，因此也应当是“非零和博弈”。另一方面，中央的直接干预很多时候往往事倍功半，不符合法治原则和效率原则。地方财政治理关乎国家治理以及央地财政关系的健康发展。因此，央地财政关系的核心即是地方财政与地方积极性问题，故而在中央与地
6、方关系背景下来探讨地方财政问题这一核心问题。在中央与地方关系问题中，地方问题在学界研究中也往往被视为更加重要的部分，日本当代著名税法学者北野弘久在界定“地方财政权”时就从基本权利保障的视角看待地方问题，并将其置于抵制公权力不当干预的位置。我国台湾地区学者葛克昌也将地方课税权与人性尊严、财产权和平等权等相联系，从宪法的角度探讨财政分权问题。托克维尔在论美国的民主中也认为：没有地方分权制度的民主政体，不会有抵抗这种灾难的任何保障。所以，地方财政问题是关涉财税体制改革成败的关键，地方积极性也应当在立法和制度设计中给与重点关注。.第二节解决问题的基本思路一、解决问题的理论支撑：分税制体系下的财政分权理
7、论与财政公平原则财政分权本质上是双刃剑，查尔斯?蒂布特在建立的地方公共产品供给模型时（也被称为蒂布特模型）就认为地区竞争会对地方政府提供公共服务产生负面影响，例如竞争无序性会造成供给水平的降低。并且公共产品自身也具有外部性，因此地方公共产品也应当区分区域封闭性和开放性。1基南将地方公共产品分为生产性支出和非生产性支出。通过研究发现财政分权的背景下，地方财政竞争会引发各地公共支出结构的偏差和支出水平的下降，进而对地方福利造成不当影响。2因此这种空间计量经济学的研究方法给与的启示就是财政分权应当在法治化的制约之下，以防止地方政府“经济人假设”可能存在的角色缺位和越位。虽然财政分权是双刃剑，但这也因
8、此强调法治化的分权而非任意性的分权。高度集权的计划体制逐步累积了高昂的运行成本，进而加重了社会运转的负担。31994 年的分税制改革以来，财政分权与集权问题在理论和实践层面都存在诸多争论。央地财政关系的博弈固然是古今中外普遍存在的问题，但依然有其地域性、历史性和阶段性的特征和表现。因此对于每一阶段的集权和分权都不能一概而论。托克维尔在论美国的民主中讲到：没有地方分权制度的民主政体，不会有抵抗这种灾难的保障。早期的完全集权式做法无疑会打击地方积极性，而高度分权则可能影响法律的普遍适用性，甚至引发地方恶性竞争。据统计，我国省级区域的财政支出之间的相关系数近年来达到 0.17，地方财政支出的竞争性值
9、得关注和重视。4因此如何寻求“分权”的最佳连接点不仅存在于中央与地方之间，也同样存在于省以下的地方与地方之间，以实现各个地方公共产品或公共福利的最优配置。财政分权的目的是为了实现财政公平，因此理想化和规范化的财政模式应当是分权与集权的最佳结合。财政分权与行政分权具有部分相似性，行政分权被界定为是在不同等级的地理区域上行政官僚机构的集中，往往会增加法律与制度落实的沟通成本。1行政分权作为权力下放在西方被认为是与民主发展密切相关，例如监督行政效率和防治政治腐败等。2由于财政职能是行政职能分权的一项重要内容，因此财政分权在很大程度上影响甚至决定了行政分权，行政分权是广义上的内部职责和机构上的权力分配
10、。根据分权形式与权限的不同，财政分权可以涵盖行政分权、授权、法律分权（也有学者称是权力下放）。.第二章地方财政事权与支出责任的理论分析第一节地方财政事权与支出责任的法理求索一、概念界定事权与支出责任相适应是十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定基于改革开放的新形势提出的。事权，是各级政府所应当履行的职能。广义的事权包括了立法事权、司法事权和行政事权。1狭义上的事权一般指一级政府在提供公共产品和公共服务中应当履行的职责，即财政事权。国务院划分改革的指导意见在此基础上明确提出财政事权的概念，将其界定为一级政府通过财政手段提供公共产品和公共服务的职能。将财政从价值层面的保障功能与实
11、践中各部门的执行职能分别和互相推动，明确了各级政府在财政事权中的责任和地位，体现了对推动事权改革的正确反映。国务院关于印发国家基本公共服务体系十二五规划（国发 2012 年第 29 号文）将财政事权中的基础性财政事权即基本公共服务界定为是保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务，且是政府的法定职责，其范围包括了与民生基础需要相关的医疗卫生、生育等社会保障、就业、教育等各项公共服务，在广义上还可以进一步拓展到与人民生活密切相关的环保、通信和交通等公用设施以及公共安全等公共服务，其突出体现的就是“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等核心利益目标的追求。因此行政事权大多为财政事权，而
12、司法事权是否应当纳入财政事权依然存在争议。2017 年上海市出台的关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导意见（试行）中将司法事权也纳入了财政事权的范围，由此引发的思考是司法能否界定为公共产品或公共服务。从中央提出的“司法便民”原则，推动各级司法机关建立司法附设替代性纠纷解决机制，以及当下司法改革对司法财政内容的调整和改进可以看出，司法在某种程度上也可以被界定为是财政事权的范畴，一方面现有司法改革和司法附设纠纷解决机构需要财政支持才能得以推进，尤其是在省以下，出于避免地方财政和行政过多干预的考虑，司法事权被进一步上提，逐步在省以下实现人、财、物统管，省级财政需要据此承担本区域各级司法机关
13、的财政支出责任。此外从中央层面，跨区域巡回法院的设立也包含了对原有的司法财政体系的突破；另一方面司法虽然不同于衣食住行还有教育社保等直接的公共产品，但在法治社会和公民法律意识权利意识日益提高的今天，司法事权也确有纳入财政事权范畴的必要。在以美国为代表的强调契约治理的国家，司法本身就具有高度的服务性、专业性和可选择性等特征，同时在司法外，还有大量的非司法的纠纷解决途径（ADR）或准司法类型的例如司法附设的纠纷解决途径（司法附设 ADR），纳税人可以通过自身情况选择购买纠纷解决的服务类型，不仅司法附设 ADR 有多种方式供当事人选择，例如司法附设调解与和解、司法附设仲裁、司法附设简易审理、司法附设
14、中立评价或风险评估等。即使进入司法之后，在审理人员和调解人员方面依然有选择权。联邦财政对司法供给以及司法附设 ADR 的供给负责。体现了美国政府将司法以及司法附设的设施作为公共产品和公共服务的基本治理思路。至于其他社会私法类型的 ADR（例如民间调解组织）则与上述公法 ADR 相对应，由私人提供，当事人对纠纷解决方式可以合意选择。.第二节地方财政事权与支出责任的法律界定一、央地财政分权的法律解析关于央地财政分权，如果追溯财政分权的类型，除了布坎南主张的立宪型之外，还有政府理性主义所主张的行政型，一般是中央政府自上而下的主导模式。财政分权理论最早是查尔斯蒂布特在地方财政支出的纯理论一文中提出并将
15、财政分权作为地方政府存在的合理性依据。财政分权理论包含了为什么分权、分权的程度以及地方政府的规模适度性问题、各个层级收入和职能的划分、分权的效果等问题。3德国是央地财政关系在法定性中突出规范的代表国家，德国基本法第 10 章明确了中央与地方的支出责任、财政支出负责范围、财政立法权、收益权、财政拨款、地方税收、州际财政平衡、财税法院体系等。分权与委托授权的区别在于，委托授权指的是在政府系统内部上下级之间进行的职能或事项的转换，法律责任和法律后果在理论上应归属于上级政府，下级政府作为代理人提供公共产品和公共服务。而现代意义上的分权则是以法律的形式明确政府间的权力分配，因此在法律层面，政府间的关系具
16、有法定性、稳定性和可期待性，地方各级政府根据法律赋予的职能履行财政收入、管理和支出责任，进而为本区域居民提供各种公共服务。强调财政分权而非授权，也正是明确各级政府的法律地位和法律责任，完善地方财税治理的法律体系。一）传统视角下的央地关系理论在古今中外的法制史中，中央与地方关系都是核心问题。美国宪法第一条专门规定联邦与州在税收征管和收益上的事项。第四条强调联邦对地方自主权力的确信和尊重，以及强调联邦对地方的安全保障义务。德国基本法更为典型，德国基本法第八章“共同任务”对联邦与地方需要共同负责的事务进行了规定，例如地方经济结构的改善、高等教育的投入等，并明确了联邦财政的支出幅度。更为重要的是，德国基本法第十章是
