《《征地补偿制度与失地农民边缘化关系研究》》由会员分享，可在线阅读，更多相关《《征地补偿制度与失地农民边缘化关系研究》（17页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、征地补偿制度与失地农民边缘化关 系研究摘要:农民失地是城市化进程的必然结 果。针对我国目前失地农民普遍存在的收入 下降和就业问题，提出失地农民边缘化的观 点。在对我国建国以来征地补偿制度变迁回 顾的 基础上，总结了我国征地补偿制度的 特点；从土地征用的政府垄断权、征地补偿 价格以及就业安置等方面分析了征地补偿 制度与失地农民边缘化的关系；提出解决失 地农民边缘化问题 的核心不是征地补偿价 格的确定而是安置和就业，而安置和就业的 重心是解决失地农民的发 展问题等观点。关键词：征地补偿制度；失地农民；边缘 化一、引言农民失地是城市化进程的必然结果。目前对失地农民的研究均是从经济学角度研 究征地补偿
2、 制度对失地农民的影响，本文拟引入社会学中的边缘化概念，研究我国征 地补偿制度对失地农民边缘化产生的影响。 边缘 化概念来自于帕克对美国城市问题的 研究。帕克认为，由于通婚或移民，那些处在 两种文化边缘上的人经常处于一种心理上 的失落感，他们在种族或文化团体中的关系 模糊不清，因为 他们既不能被这个种族或 文化团体接受，也不能受到另一个种族或文 化团体的欢迎。张汝立 认为，“边缘化”是 一个结构概念，与人们的价值无关，是指某 些人或群体乃至国家被排斥到远离社会中心的过程和状态。这一概念包括两层含义 ， 一是表现为一个过程，即相对于过去的中 心地位下降的过程；二是表现为一个结果状 态，即与中心相
3、比而言的较低的地位状态1。本研究中的“边缘化”概念主要指农 民失地后出现的收入下降以及就业困境而导致的生活水平下降问题。本文的研究假设为：由于征地补偿制度 的实施，使农民失去土地后出现边缘化趋势。 这一研究假设包含以下几层含义。 农民失地是征地补偿制度安排的必 然结果，由于政府对土地征用权的垄断导致 农村集体福 利制度的损失，偏低的征地补 偿价格使失地农民收入下降,安置政策的失 效使失地农民陷入 就业困境，使失地农民 的生活水平下降。 失地农民问题的关键不是补偿问题 而是就业和安置问题。 失地农民边缘化是征地补偿制度安 排的必然结果，要解决失地农民问题，应由 政府承担安置和补偿责任，并通过相应
4、的 制度变迁得以实现。二、我国的土地征用制度变迁及特点1.我国的土地征用制度变迁建国以来我国的土地征用制度大致经 历了计划经济时代重安置轻补偿的征地补 偿制度、20世 纪80年代安置和货币补偿并 重的安置补偿制度以及 90年代后单一的货 币补偿制度三个制度变迁阶段。通过对这 一制度变迁的回顾和分析,笔者发现在我国 征地补偿制度变迁中存在很强的路径依赖性。而这也正是导致我国现阶段出现失地农 民边缘化问题的原因所在。(1) 计划经济时代重安置轻补偿的征 地补偿制度建国后，为了适应城市建设与工商业发 展的需要，在1950年11月10日城市郊区 土地改革条例(以下简称条例)中就 提到了对失地农民的征地
5、补偿,并在1953年 和1958年进行了修改，总体补偿标准为土 地年产值的26倍。1958年征用办法规定 了农业安置和移民安置办法，198 2年的安置 途径增加了集体所有制企业吸收、用地单位 吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。总体来说，这个时期补偿标准严重偏低，但 由于较好地解决了失地农民的就业和安置 问题，所以征地进展顺利。(2) 20世纪80年代安置和货币补偿并 重的征地补偿制度1986年6月25日，全国人大通过了中 华人民共和国土地管理法，采纳了条例 中的土地补偿费、安置补助费等大部分规 定，在安置途径上增加了非农就业安置方式。虽然征地补偿标准仍然偏低，但是由于 增加了非农就业安置方
6、式，对失地农民而言 增加了农转工的机会。 由于当时重工思想和 巨大的工农业“剪刀差”，给失地农民带来 的诱惑是巨大的，所以这种招工和货币安 置相结合的征地制度在当时得到了失地农 民的极大支 持，征地工作顺利进行，没有出 现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾 的情况。(3) 20世纪90年代后单一货币补偿方 式下的征地补偿制度1998年修订的中华人民共和国土地管 理法(以下简称土地管理法),除了规 定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，补 偿费和安置补助费的总和不得超过土地被 征 用前三年平均年产值的 30倍外，对征地 农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及 导
7、致大 规模失地农民问题产生。2004年国 土资源部出台了关于完善征地补偿安置制 度的指导意见，提出征地补偿安置原则是 使被征地农民生活水平不因征地而降低，创 新了安置方式，在法律规定原有安置方式 的基础上增加了土地入股等安置方式。我国土地征用制度的特点通过对建国以来征地补偿制度变迁的 追溯，发现我国征地补偿制度虽然发生几次 变迁，但仍具有较强的路径依赖性，体现出 以下几方面的特点。(1)实行相当补偿原则从以上分析可知，我国对失地农民的补 偿主要实行相当补偿原则。从建国初期1953 年平均年 产值26倍的补偿到1982年土 地补偿费和安置补助费的总和不得超过被 征土地年产值的20倍的补偿价格,一
8、直到 1998年补偿费和安置补助费的总和不得超 过土地被征用前三年平均 年产值的30倍的 补偿，均实行相当补偿原则。这种原则的施 行，考虑到了政府的交易成本和交易费用，但却可能导致补偿成本与市场价格的背离。 以南京市为例，2002年政府向农民征用土 地的最低价为每亩8万元(含土地补偿费、 安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿 费),最高价为20万元。而政府转手拍卖最 高价为每亩980万元，最低价为每亩120万 兀，差距大得惊人2。(2) 土地流转的政府垄断权根据我国土地管理法第 63条规 定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、 转让或出租 用于非农业建设；但是，符合土 地利用总体规划并依法取
9、得建设用地的企 业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发 生转移的情况除外。”并且土地管理法 中规定“国家为公共 利益的需要，可以依 法对集体所有的土地实行征用”。集体土地所有权不得转让，集体所有的土地不得出 让，农村集体公共组织没有批准权，国家却 可以根据公共利益对集体所 有的土地进行 强行征用，使集体的土地成为国有，所以国 家征用成为集体农业用地转为非农用地的唯一途径。并将征地的范围从公共利益用地 扩展到国家建设用地，所以只要符合国家 建设要求的，不论是否符合公共目的，都可 以采用征用的方式将集体用地转为非农用 地。(3) 强调土地征用的强制性在计划经济时期，由于强调国家利益和 民众对国家利
10、益的服从，强制征地具有一定的思想基础，虽然土地补偿费标准偏低，但 是失地农民的后路有保证。尽管补偿费用降低了，由于不 完全损害个人利益，农民还是 能够接受。总之，在这一阶段，失地农民的生 产和生活都有保 障,社会相对稳定。1986年 实行招工和货币安置相结合的征地制度在 当时得到了失地农民的极大支持，使征地工作顺利进行。所以，征地制度的强制性是 建立在失地农民没有后顾之忧的基础上的。而1998年以来由于征地补偿价格偏低和征 用范围的广泛性以及安置政策的失效等原因，引起农民对土地征用的抵制。据调查，目前在全国的土地上访案件中，70%以上是因 征地而引发的，在调查过程中发现，几乎百 分之百的地区都
11、因为征地补偿价格问题引 发过 矛盾，在某些地区还出现了由于农民 抵制强制征地而引发的武装械斗事件:3， 导致干群关系恶化，甚至出现公共性项目 用地征地困难。(4) 强调政府安置责任从1950年国家制定第一个征地安置办 法开始，政府一直强调失地农民的安置问题安置方式也主要以农业为主。从最初的失 地农民农业安置强调要“给群众以必要的 准备时间，使群众 在当前切身利益得到照 顾的条件下，自觉地服从国家利益”，到 1953年对失地农民的生产和生活都作出了 妥善的安置的规定，“不得使其流离失所”。 另外1958年国务院公布的 国家 建设征用 土地办法指出：“国家建设征用土地，既应 该根据国家建设的实际需
12、要，保 证国 家建 设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切 身利益，必须对被征用土地者的生产和生活 有 妥善的安置。如果对被征用土地者一时 无法安置，应该等待安置妥善后再行征用， 或者另行择 地征用。”而1982年的安置途 径除了发展农业生产安置外，又增加了发展 社队工副业生产、迁队或并队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工 安置等多项安置途径，使失地农民安置途 径增加。1986年的招工安置和货币安置相结 合的安置方式又使农民积极配合征地，使征地工作顺利进行。1998年修订的土地管 理法并没有充分考虑到我国经济体制已 经实现从计划经济体制向市场经济体制转 变这一根本性变迁，在征用补
13、偿安置机制已 明显失效的同时，仍延续了计划经济体制 下的补偿安置体制，法律严重滞后于现实实 践，导致失地 农民问题产生。直到 2004年 出台的关于完善征地补偿安置制度的指导 意见中，又重新提出土地入股安置、农业 就业安置、社会保障安置和移民安置等安置 办法,所以,笔者认为失地 农民问题的核心 不是征地补偿价格，而是失地农民的安置问 题。三、实施中的土地征用制度与失地农民 边缘化1.政府征用权滥用与农村集体福利的 损失综观世界各国的土地征用制度,普遍具 有公共目的性、强制性、补偿性和权属转移 性四个特 征。土地征用的四个特征之间具 有严密的逻辑关系。首先，公共目的性是前 提,只有满足了 公共目
14、的性，土地征用行为 才具有合法性，其他三个特征才会在征地行 为中得到体现；补偿性是基础，只有给付了 合理的补偿，才是合理和公平的土地征用； 强制性是手段，但是必须建立在符合公共 目的和给予公平补偿基础上，否则就是滥用 土地征用权；权属转移性是征地的结果和 标志，只有被征用土地权属发生了转移,征 地工作才宣告结束。 从以上 分析可知，土地 征用的四个特征之间具有严密的逻辑关系 和时间上的先后顺序，否则会导致土地征 用权的滥用和对失地农民利益的损害。由于我国对土地征用补偿遵循的是相 当补偿原则，对土地征用人补偿不足，另外， 征地过程普遍存在征用范围过宽的情况， 只要符合国家建设的需要，不论是否符合
15、公 共目的的要求，都列入征用的范围。而这种 不符合公共目的性和完全补偿原则的强制 性必将导致征用权的滥用。据国土资源部 统计，地方政府土地出让金每年平均达450亿元以上，而同期征地补偿费 只有91亿元， 到2002年上半年，全国累计收取土地出让金 达到 6000亿元，压低征地补偿 费标准，高 价出让，成为地方政府财政收入的一个重要 来源。据专家估计，在全国范围内，19531978年计划经济时期的25年通过“剪 刀差”使农民损失约 3000亿元。而改革开 放之 后的23年（到2001年）中通过征地从 农民手中剥夺的利益超过 2万亿元，严重损 害了农民集体的利益，使失地农民出现边 缘化趋势:4 。
16、偏低的补偿价格与失地农民生活水平 下降虽然补偿价格在逐步提高，但是并不能 完全弥补失地农民的实际损失。首先 ，补偿 价格的确定并非以市场价格为基础，而是 以前三年年均产值为基础进行计算。这种以农业产值对土地价格进行估算的方法导致 土地价格与市场价格相差悬殊。因为我国目 前的农业已不是传统农业，其产值都是高 附加值，而非传统的粮食和蔬菜等产值可比5。其次，对征地补偿 倍数规定最高标准 而没有规定最低标准，导致许多地方政府制 定征地补偿价格是就低不就高，尤其是对 符合公共利益目的的征地采用极低的征用 价格6。如山西省铝厂第 三期征地时，同 时期每亩工业用地的征用价格为1012万元，而铝厂因为是国家和山西省的重点
