《泛论农村法律制度的建立和完善》

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1、泛论农村法律制度的建立和完善【摘要】在我国实施依法治国方略和 发展农村社会主义市场经济的条件下, 以政策治理农业和农村的做法，应向主要依 靠法律治理农业和农村的转变，这是今后 必须面对的需要实践的一项重大历史使命。但目前农村的法治状况仍然不能适应深 化农村经济改革、完善农村经济体制和建设 社会主义新农村的要求，因此要建立和完善 适应我国农村经济社会发展的农村经济法 律制度，以便为农村各项改革目标的实现提 供强有力的法律支撑。【关键词】农村；改革；法律制度【写作年份】2008年【正文】一、导言我国农村各项改革的启动和深化，主要 是依靠不同时期党和国家发布的政策来推 动的，正确的农业和农村政策对我

2、国农村的 改革、发展与稳定起到了明显的保障和促进 作用，可以说，没有这些正确的农业和农村政策也就没有今天农村经济社会的繁荣，但是，也要清醒地认识到，以政策治理农业和 农村也有其固有的缺陷。 这是由政策说具有 的以下特点所决定的：政策主要是甚至完全 是由原则性规定组成，它只规定行为的方向 而不规定行为的具体规则； 除党和国家的基 本政策外，大量的具体政策必须根据形势的 变化而随时调整；政策主要依靠宣传教育和行政手段加以贯彻实施， 对于仅仅违反政 策的行为，只能给予党纪、政纪处分，而不 能进行法律制裁。政策的这些特点，决定了 它不足以为社会提供最规范、最权威和最稳 定的行为规则。因此，单纯以政策治

3、理农业 和农村，不足以消除农业和农村社会在经济 活动中的无规则和规则不力的状态。 相对而 言，法律具有其他社会规范所不具有或者不 完全具有的特性，即明确性、稳定性和权威 性。这表明法律可以为主体提供一个明确的 行为模式标准和合理的预期，使法律更易于 在社会生活中得到实施。这就决定了在我国实施依法治国方略和发展农村社会主义 市场经济的条件下，党对农村工作的领导方 式也应完成相应地转变，即将长期存在的主 要以政策治理农业和农村的做法， 完成向主 要依靠法律治理农业和农村的转变，这是今 后必须面对的需要实践的一项重大历史使 命。随着依法治国进程的推进和农村改革 的逐步深入，应当说，在我国一个以宪法

4、为依据，以农业法为基本法，以行政法 规、部门规章和地方性法规为主体，以农业 相关法律为补充的农业法律制度体系已经 基本建立，它对我国农村社会经济的发展起 到了重要的推动和保障作用。但是，也应该 看到，目前的农村的法治状况仍然不能适应 深化农村经济改革、完善农村经济体制和建 设社会主义新农村的要求，其主要表现为， 农村的法治工作仍然没有得到普遍重视，在不少干部心目中只有政策的地位， 而没有法 律到了地位；农村法制体系仍然存在缺失， 无法可依的情形依旧在一定程度上存在；农村法制建设多停留于立法层面，在守法和执 法上还存在不少问题；农民尤其是农村干部 法律意识普遍淡薄，有待进一步提高。而这 些问题的

5、存在，在很大程度上又是与农村法 律制度不健全有直接的关系。早在党的十五届三中全会就已经把深 化农村改革，稳定农村政策，重视农业生产， 保障农民利益，努力建设有 中国 特色的社 会主义新农村作为一项重要的任务提了出 来；党的十六大报告又把统筹城乡经济社会 发展，建设 现代 农业，发展农村经济，增 加农民收入作为全面建设小康社会的一项 大任务提了出来；党的十七大报告又进一步 把建设社会主义新农村作为我国现代化进 程中的重大历史使命提了出来。当然，这些 任务和目标的实现需要许多条件的配合，但是我认为至关重要的又是要建立和完善适 应我国农村经济社会发展的农村经济法律 制度，以便为上述目标的实现提供强有

6、力的 法律支撑。二、建立和完善农村市场主体法律制度农村市场主体是指从事农业生产和经 营的组织和个人。建立和完善农村市场主体 法律制度的根本任务，是要以法律形式确立 农村多元市场主体的法律地位，使它们真正具有完全的行为能力和责任能力。目前国家已经针对农村特有的市场主体颁布了乡镇企业 法、农民专业合作社法等，但是 一些规范农村市场主体的重要法律至今尚 未颁布。因此，在农村市场主体法律制度的 构建方面，需要有计划、有步骤地制定农村 集体经济组织法、农村股份合作企业法、农 村信用社法、农业专业协会法以及农场法等 农村市场主体法律法规。在这些法律法规中 我认为最重要的是要制定“农村集体经济 组织法”。按

7、照我国宪法的规定，我国 现行的农村基本经营制度是以家庭承包经 营为基础、统分结合的双层经营体制。所谓 双层经营体制是指我国在农村实行联产承 包制以后所形成的家庭分散经营和集体统 一经营相结合的一种经营形式。具体而言， 家庭分散经营是指在坚持农村土地等生产 资料集体所有的前提下，把土地等承包给农 民，确立农民的主体经营地位，使农民享有 承包经营权；集体统一经营是指集体经济组 织在拥有集体土地等生产资料所有权的基 础上所进行的生产服务、协调管理、资产积 累等经营活动。从法学角度而言，农村集体 经济组织和农户都是独立的农业生产经营 主体，它们在农业生产经营活动中都有独立 的法律地位和人格。自1999

8、年以宪法形式确立双层经营体 制以来，国家已经通过颁布土地承包经营 法确立和保障了农户进行承包经营的法律 地位。按照我的理解，农村集体经济组织有 两种存在形态，一种是具有土地等生广资料 发包权的集体经济组织，另一种是不拥有土 地等生产资料发包权的合作经济组织，对于后一种集体经济组织，国家通过农民专业 合作社法等确立和保障其农业经营主体的 法律地位，但是对于前一种集体经济组织， 至今还没有制定相关法律对其进行调整，以至于导致目前普遍存在的以村民委员会代 替集体经济组织行使集体经济组织权利的 情况，从而使集体经济组织“名存实亡”， 使人惊讶的是，许多干部特别是领导干部对 这种局面的存在却不以为然。在

9、我看来，村 民委员会作为基层群众性自治组织，按照村民委员会组织法第五条的规定，它的 职责是“尊重集体经济组织依法独立进行 经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为 基础、统分结合的双层经营体制，保障集体 经济组织和村民、承包经营户、联户或者合 伙的合法的财产权和其他合法的权利和利 益”，它不应当代替集体经济组织去行使权 利，因此目前急需制定一部规范集体经济组 织的法律，以改变把村民委员会等同于集体 经济组织的状况。三、建立和完善农村产权法律制度建立和完善农村产权法律制度有利于实现农村资源的最佳配置和优化利用。我国已经制定的物权法、土地管理法、土 地承包经营法等都涉及到对农村产权关系 的规范，但是

10、，这些法律对集体经济组织产 权制度和集体自然资源的所有和利用关 系的规定还显得十分模糊， 比如对什么是集 体所有权，现行法律的界定还不是很明确， 使得究竟谁是集体所有权的主体处于不确 定的状态，因此，今后应当以宪法为依 据，通过制定和修改现行的与农村产权相关 的法律，建立和完善农村产权法律制度。具体而言，主要应当从以下三个方面入手，理 顺集体经济组织的产权关系，保护各类产权 权益。首先，要明晰农村产权主体。农村产 权主体明晰是建立和完善农村产权法律制 度的前提。当前，我国应当在国家所有、集 体所有和个人所有的制度框架下，在完善以 家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营 体制以及明确集体自然资源

11、的所有和利用 关系的基础上，划清国家、集体和个人等三 方主体的权利内容和范围， 为农村资源的开 发利用提供法律依据。其次，要规范农村产 权交易关系。当前，农村的产权交易很不规 范，农村集体土地使用权和自然资源权利的 交易，往往不是由集体决定，而是由乡政府 和村民委员会中的某些个人决定，这就很容易导致集体产权实质上变成私人产权，严重侵犯了农民的权益。胡锦涛总书记在十七大报告中所提出 的“创造条件让更多群众拥有财产性收入” 的问题，今年党中央发布的一号文件提出要 进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障他们对集体财产的收益权， 获得更多的财产性收入。这个信号为我们建立和完善农村产 权法律制度提出了一

12、个重要课题。财产性收入通常是指除工资以外的家庭所拥有的动 产和不动产收入，主要包括房屋、土地、存 款及其利息、有价证券等，就农民而言，土 地收益无疑是最重要的财产性收入，它主要来源于以下四个方面的土地利益，一是因承包集体土地而获得的收益， 二是因土地承包 经营权的流转而获得的收益，三是作为集体 经济组织成员因集体经济组织统一经营而 分享的收益，四是作为集体经济组织成员因 集体土地被国家征用而获得的收益。农民在获得这四种收益方面都存在着 一定的障碍。首先，在承包收益方面存在着 两个问题，一是农民所拥有的承包经营权往 往遭到无端的侵害而得不到保护，二是由于 农村劳动力向城市转移出现了土地揭荒的 情

13、况，使承包土地的利益不能实现；其次， 由于土地不仅是农民财产性收入的来源，同时也是农民生存保障，因此法律为土地承包 经营权的流转设置了 一定的限制如不能抵 押等，这就使得农民欲通过土地承包经营权的流转而获得的收益受到一定的限制；再次,集体经济组织统一经营的情况下，也存在两个问题，一是由于经营不善导致不能收益甚 至负债经营，二是经营收益得不到公平分享 甚至被侵占；最后，由于集体土地被国家征 用而获得的收益往往被层层截留，致使农民 只能拿到的极少数。 这些问题的解决需要通 过建立防止农村土地揭荒制度和承包土地 托管制度、健全土地承包经营权流转制度以 及农村产权交易制度、和农村集体财产分享 制度等。

14、四、建立和完善农村市场交易法律制度 农村市场是我国统一、开放、竞争和有 序市场的重要组成部分， 它既包括商品市场， 又包括要素市场。目前我国已经颁布了合 同法、反不正当竞争法、反垄断法、消 费者权益保护法、产品质量法、广告法 等法律，这些法律同样适用于对我国农村地 区市场交易关系的调整，但是，这些法律还 不足以规范具有自身特色的农村市场交易 关系，因此，今后应当进一步完善农村市场 的规则，着重加强农产品批发、粮食管理、农药管理、农产品交易、农村批发市场管理、 农村物流等方面的制度建设，以建立和完善 农村市场交易法律制度。首先，在商品交易 市场方面，重点是要加强粮食流通体系的法 治建设，坚持和完

15、善重点粮食品种最低收购 政策，加强农业生产资料价格的调控，保护 种粮农民的利益，同时，要继续执行粮食生 产的奖励政策，增加中央财政对粮食生产的 奖励基金。其次，在要素市场方面，一是要 依法规范农村金融市场，重点是要加强金 融机构特别是国家开发银行和农业发展银 行对农业和农村经济发展的资金支持，大力培育小额贷款组织，规范民间借贷，取缔农 村高利贷和地下钱庄；二是要规范农村劳动 力市场，关键是要建立健全城乡就业公共服 务网络，免费为外出务工农民提供法律咨 询服务和技能培训，完善劳动合同制度，严 格调节和规范劳资关系，建立务工农民的工 资保证制度；三是要规范技术和信息市场， 我国农村的技术和信息资源

16、配置比较薄弱， 技术商品的交易不普遍，信息传播的渠道也 比较堵塞，因此，需要通过定期举办农产品交易会、农业技术信息发布会等方式，促进 农业技术成果和信息资源的交流；四是规范农村土地市场，现在的当务之急是要控制对 耕地的征用，坚持最严格的耕地保护制度， 提高土地资源的利用价格，健全对征地农民 的合理补偿机制，规范农村土地承包经营权 的流通。当前在新农村建设中可能引发一场 新的“圈地运动”，或者用低价格招商引资， 或者建立“乡村别墅”， 这是需要特别引起 警惕和严加制止的。五、建立和完善农村宏观调控法律 制度农业是一个弱势产业， 它的 发展 需要 国家进行宏观调控并将其纳入法治化轨道。 在我国的市场 经济 条件下，对农村的宏观 调控主要表现在以下