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1、1重特大生产安全事故赔偿过程中的政府职能杨登峰（南京 师范大学法学院，江 苏南京 210046）摘 要：近年来，有些地方人民政府在 处理重特大生产安全事故的过程中，就受害人的民事赔偿事宜采取了诸多举措，如决定 赔偿金额、支付 赔偿 金或综合帮扶资金等。这些举措虽可使受害人获得及时、适当甚至高 额的赔偿，但同 时也会影响我国基本的法律秩序、限制当事人的民事处分权利、导致社会不公，有时还可能成为地方有些官 员平息民怨、为自己开脱政治责任的方式。尽管如此，地方人民政府适当介入重特大事故民事赔偿事宜有其必要，只是应在法制的框架内运作，主要 发挥督促、 协调和配合三大功能。关键词：重特大生产安全事故；民
2、事赔偿；政府职责重特大生产安全事故发生后，及时妥善地处理赔偿问题，不仅关系着受害人及其亲属民事权益的保障，更关系着社会秩序的和谐稳定，因而是事故处理的重要环节。生产安全事故给受害人造成的人身或财产损失属于民事赔偿的范畴，由事故责任方承担责任。这在现行法上应该没有什么疑问。有疑问的是，在民事赔偿过程中，地方人民政府负有什么职责？在近年发生的系列重特大事故中，围绕民事赔偿问题，地方人民政府采取了诸多举措。这些举措中，尤其值得关注的有三：第一，决定民事赔偿的金额或方案。2011 年“723” 甬温线动车事故赔偿、2010 年上海静安“1115”特大火灾事故赔偿是其典型案例。在“723”动车事故发生第
3、六天，事故救援善后总指挥部研究决定，给每位遇难人员支付赔偿、救助金共计 91.5 万元。 1在“1115”特大火灾事故发生第八天，上海市静安区政府即确定， “遇难人员每人赔偿 65 万元、房屋按照市场价格全额赔偿。 ”2第二，支付赔偿金。2010 年， 衡南“1227”重大交通事故是其典型案例。事发第二天上午，县政府即答应给每个遇难孩子补偿 18.8 万元。 3在贵州凯里“124”网吧爆炸事故的第二天，凯里市政府即决定给受伤人员预付医疗费 35 万元，生活补助费 1500 元，对死亡人员原则上一次性支付抚恤金 5 万元，安葬费 1 万元。 4第三，提供各种救助、捐助资金或物资以及补贴。如在上海
4、静安火灾事故中，政府决定给予每位遇难人员家庭“政府综合帮扶和社会爱心捐助等 31 万元” ，为每个受灾家庭提供过渡住房或发放过渡安置房租补贴。 5 本文写作受到“江苏省高校优势学科建设工程资助项目” （英文缩写 PAPD）的资助。1 包括死亡赔偿金、丧葬费及精神抚慰费和一次性救助金（含被抚养人生活费等） 。2 上海市政府新闻办于 11 月 23 日下午召开“11.15”特别重大火灾第二次专题新闻发布会，上海市静安区区长张仁良公布了这一决定。参见南方周末网: http:/ “衡南校车坠河，6 责任人被免” ， 中国日报网：http:/ .4 参见“贵州网吧爆炸已致 44 人伤亡，政府预付医疗费
5、35 万元” ，新京报网: http:/ 5 根据静安区政府制定的关于胶州路 728 号受灾住户自行过渡安置房租补贴的办法 ， “过渡安置房租补贴遵循三原则：第一，居民自愿原则，居民可以继续住在政府安排的宾馆安置点，也可以自行寻找过渡房屋，自行租房的给予补贴；第二，从优原则，补贴标准按照上限进行；第三，现金2上述三种举措，虽不能绝对排除与当事人协商的过程，但基本上都是政府单方面的拍板决定。可以说，这已成为我国目前地方人民政府或有关主管部门处理生产安全事故赔偿问题的普遍做法，只不过有些公诸于众，有些讳莫如深。面对这种现象，有必要追问，政府这些作为的法律性质是什么？有无法律依据？会带来哪些法律后果
6、？在将来的生产安全事故赔偿中，政府究竟应该做什么？一、如何看待政府确定赔偿金额地方人民政府决定生产安全事故赔偿金额，由来已久。2004 年，山西省政府就出台一项政策，规定因安全生产事故造成人员死亡的，煤矿企业对死亡矿工的赔偿标准每人不得低于 20 万元人民币。 62004 年，山西盂县“129”矿难事故善后赔偿就按此标准进行。每名遇难矿工家属获赔 20 万元。 72008 年，山西襄汾“98”溃坝事故中，山西省委、省政府研究决定，给每位遇难者家属赔偿 20 万元。 8继山西省之后，河北省也做出了类似的规定。 9可以看出，地方人民政府确定生产事故赔偿金额的方式有一般性规定，也有个案性决定。但不论
7、哪一类，都不是基于当事人的申请、斡旋调解的结果。政府确定赔偿金额的行为，按其情形，大致可归入行政裁决行为。 10但是，行政机关实施行政裁决行为必须有明确的法律依据。 民事诉讼法第 3 条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。 ”该法第 111 条第（三）项又规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。 ”这一规定表明：在我国，一切民事纠纷原则上由人民法院主管；法律明文规定由行政机关主管的，才由行政机关主管。 11另外，国务院全面推进依法行政实施纲要规定：“行政机关实施行政管理，应当
8、依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。 ”行政裁决涉及当事双方的利益，对一方有利的，对另一方势必不利。因此属于影响人民权利的决定，自然应有明确的法律依据。总而言之，政府确定赔偿金额的行为应有法律上的依据。那么，它有没有法律依据呢？从安全生产法 、 生产安全事故报告和调查处理条例的规定看，有关地方人民政府及对生产安全负有监管之责的行政部门对生产安全事故负有报告、赶赴事故现场组织抢救、查清事故原因、查明事故性质和责任、对事故发生单位和有关人员进行行政处罚、对负有事故责任的国家工作人员进行处
9、分、监督检查整改、公布事故处理情况等职权或职责。12但是，尚不能发现有法律、法规授予行政机关裁定事故民事赔偿金额的权力。有些法律、补偿原则。 ”参见中国新闻网: http:/ 6 参见山西省政府 11 月 30 日颁布、12 月 1 日实施的关于落实煤矿安全责任，预防重特大事故发生的规定 。7 “山西盂县矿难遇难矿工以每名 20 万元标准获赔” ，载人民网：http:/ 参见新华网: http:/ 参见曾初云：“煤矿生产安全事故中受害矿工民事权益救济” ，载安全生产与监督2006 年第 1期，第 18-19 页。10 湖南省行政程序规定第 109 条对行政裁决下的定义是：“本规定所称行政裁决，
10、是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。 ”另参见胡建淼：行政法学 ，法律出版社 2010 年版，第 227 页。11 参见胡建淼：行政法学 ，法律出版社 2010 年版，第 227 页。12 参见安全生产法第 71 条、第 72 条、第 73 条、第 74 条；生产安全事故报告和调查处理条例第 32 条、第 33 条和第 34 条。3法规，如医疗事故处理条例 、 道路交通安全法和道路交通安全法实施条例等，虽赋予部分行政机关依法对民事赔偿纠纷进行调解的权力，但调解应以当事人双方自愿为原则，与行政裁决是两码事。 13由上可见
11、，行政机关决定事故赔偿金额没有法律依据，缺乏合法性基础。二、如何看待政府支付赔偿金在系列重特大生产安全事故中，如 2010 年 12 月相继发生的湖南 衡南“1227”和河南洛宁“125”两起特大交通事故中，相关地方人民政府或行政部门都“积极地”支付事故赔偿金。那么，这种支付的性质为何，是行政赔偿还是别的什么？有人认为，对于国有企业造成的生产安全事故，政府应承担赔偿责任。比如，在上海静安“1115”火灾事故中，事故责任人为国有企业，于是主张应由政府、国资委和相关国企共同承担责任。 14但是，国家赔偿法规定，只有当行政机关和行政机关的工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的人身或财产权益且
12、造成损害的，受害人方有取得行政赔偿的权利。 15国家赔偿法所指的行政机关自然不包括国有企业。国有企业生产、交易时行使的是民事权利，而非行政职权。因此，国有企业这一特殊身份并不构成国家赔偿的理由。还有人认为，国家对生产安全负有监管之责。之所以连续发生生产安全事故，特别是重大生产安全事故，一个重要的根源是有关监管机关未尽到监管之责，属于生产安全监管不作为。对于监管不作为造成的损失，应由政府承担行政赔偿之责。我们承认国家对生产安全负有监督职责，也承认监管不到位是造成生产安全事故发生的根源之一。但是，并不能由此必然推出地方人民政府或有关行政机关对此负有行政赔偿责任的结论。众所周知，1994 年制定的国
13、家赔偿法并没有明确规定行政不作为的国家赔偿问题。尽管由于之后发生的一系列生产安全事故，如“山西假酒案”(1998 年) 、 “綦江县虹桥垮塌案”(1999 年 )、 “三鹿奶粉事件” （2008）等，学界积极倡导将行政不作为纳入国家赔偿范围，并对相关技术问题进行了深入讨论。 16其间，最高人民法院还先后发布了关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复 17和关于劳动教养管理所不履13 比如， 医疗事故处理条例第 46 条规定：“发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉
14、讼。 ”第 48 条规定：“已确定为医疗事故的，卫生行政部门应医疗事故争议双方当事人请求，可以进行医疗事故赔偿调解。调解时，应当遵循当事人双方自愿原则，并应当依据本条例的规定计算赔偿数额。经调解，双方当事人就赔偿数额达成协议的，制作调解书，双方当事人应当履行；调解不成或者经调解达成协议后一方反悔的，卫生行政部门不再调解。 ”道路交通安全法第 74 条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。 ”另参见道路交通安全法实施条例第
15、94 条、第 95 条和第 96 条。14 参见网文：“上海大火 58 人遇难，律师认为应由政府和国企共同赔偿” ，载南方周末网：http:/ 2010 年 11 月 19 日登录。15 参见国家赔偿法第 2 条、第 3 条、第 4 条。16 参见胡建淼、杜仪方：“依职权行政不作为赔偿的违法判断标准” ， 中国法学2010 年第 1 期；林卉：“怠于履行公共职能的国家赔偿责任” ， 法学研究2010 年第 3 期；杜仪方：“从三鹿事件看我国行政不作为赔偿的法律空间兼论国家赔偿法(修正案草案)的相关规定” ，载现代法学2009 年第 3 期；杨小军：“怠于履行行政义务及其赔偿责任” ， 中国法学2003 年第 6 期；朱新力：“行政不作为违法之国家赔偿责任” ， 浙江大学学报2001 年第 2 期；王鉴辉：“行政不作为违法的国家赔偿责任研究” ， 现
