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1、依法治校的法治意义、主要内容与构建策略关键词：法治; 学校治理; 法治精神;我国有关学校治理的法律典则已经有很多部, 如教育法高等教育法教师法等, 与这些典则相适应的便是学校治理的法治化。仅从目前我国颁布的法律典则的角度看, 我国似乎已经走上了依法治校的道路。然而, 中共十八届四中全会对依法治国做了顶层设计, 这个设计使我国传统法律治理的内涵发生了深刻变化, 也使得依法治校的精神有了全新的内涵。那么, 究竟如何在新的法治格局下对依法治校的精神进行解读, 就成了依法治国和学校治理中的一个热点问题, 而该问题在我国学界尚未有成熟的理论和见解。正是基于这样的考虑, 笔者撰就本文, 拟对依法治校的精神
2、进行初步解读, 并希望引起学界和实务部门的重视。一、依法治校的涵义所谓依法治校, 就是指国家在各个层次的学校治理中以法律手段而为之, 例如以法律手段指导和规制治理学校的行为, 以法律手段认可学校作为独立法人的主体资格, 以法律手段使学校的行为和学校的其他活动都能够贴上法律或者法治的标签。对依法治校含义的理解, 应当注意下列切入点。一方面, 要将依法治校的含义与法治国家的含义予以契合, 在法治国家的含义中, 至少包括下列方面的内容。一是法律制定, 也就是我们通常所说的法律的规范体系, 它是由相对静态的法典和法律规范所构成的, 这是法治国家的首要内涵。二是法律实施, 就是通过一定的手段将静态的法律
3、规范与动态的法律事实予以结合。法律的生命力在于实施的论点已经成为共识, 可见法律典则与法律事实的结合是法治的核心内容。亚里士多德对此有更加深入的认知:法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从, 而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。人民可以服从良法也可以服从恶法。就服从良法而言, 还得分别为两类:或乐于服从最好而又可能订立的法律, 或宁愿服从绝对良好的法律。; (亚里士多德, 1983, 第199页) 三是法律监督, 从广义上讲, 监督也是实施范畴的内容, 但它与法律实施存在着一定的区别。我国在依法治国的顶层设计中对法律监督是这样界定的:加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监
4、督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设, 努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系, 增强监督合力和实效。;实施法律保障, 就是说法律的典则、法的实施以及法的监督要建立在一定的物质或者精神基础之上, 这些物质或者精神的因素是法的实施的内外在条件。人们将它们归到保障体系的范畴。依法治校与法治国家的上述内涵是相辅相成的, 进而言之, 我们揭示依法治校的内涵不能游离于法治国家的上述内涵之外。另一方面, 依法治校的聚焦点在学校的治理, 依法治校是与其他非理性治校相对立而言的, 例如通过强权治理学校的模式, 通过经济手段治理学校的模式等。由上面两个方面切入, 我们可以将依法治校的内涵表述为下
5、列方面。第一, 使学校具有法律地位。定位学校可以有多种路径, 例如从政治上对学校进行定位, 从行政上对学校进行定位, 从社会发展的过程中对学校进行定位, 等等。而法律定位同样是学校定位的一个路径。在依法治校的含义之外, 学校的定位主要是法律之外的定位, 就是没有用法律手段确认学校在法律上的地位。当然, 学校在政治上、行政上的定位在一定历史条件下也是必须的, 例如我国在计划经济体制下就将学校定性为政府的事业单位, 定性为政治的组成部分, 这样的定位在特定历史条件下曾经起到过积极作用。同时我们也对学校以行政化的手段予以调整, 使其与行政系统的组织模式具有较明显的相似性。毫无疑问, 政治的和行政的定
6、位路径都不是依法治校的内涵。换言之, 依法治校要求必须从法律上对学校进行定位, 就是要赋予学校以法律上的地位, 让学校能够成为若干法律关系的主体。有学者对法律地位及其价值做过这样的解释:法律在外表上虽感恐惧, 但可保护善良百姓, 有如父母保护疼爱子女, 这是说人民的过失如予宽大处理, 虽属恩惠, 但如常常如此, 小人将嚣张, 弊害众生, 社稷则难予治理。因此, 如以法治国, 小人因恐惧法律, 最初虽会批判法之严酷, 看似很难统治, 但时间过后法治上轨, 国家顺利统治, 百姓反而幸福。; (谢瑞智, 2008, 第179页) 由此可见, 将相关主体框定在法律和法治的语境之下就是赋于其法津地位,
7、它排斥了这些主体的非法律行为和非理性的状态。依法治校就使得学校和一般意义上的法律主体一样, 能够以法律身份从事这样和那样的活动, 这是依法治校含义中最为核心的, 也是依法治校的始点。第二, 使学校具有法治思维。法治思维的概念在我国官方文件中已经得到认可, 它指的是相关主体在从事某种活动或者履行某种职能时的思维定向, 而这个思维定向要体现出法治的逻辑。因此, 法治思维就是受法律指导和约束的思维, 是受法律逻辑所制约的思维, 而且是能够带来相应法律后果的思维。这其中包括相关主体对法律的认知、对法律的信仰和对法律的敬畏, 而且还包含着他们对法律的情感。伯尔曼就指出:法律必须被信仰, 否则它将形同虚设
8、。; (伯尔曼, 2012, 第7页) 总而言之, 法治思维是排斥法律之外的其他非理性思维的思维方式。依法治校要求学校在治理过程中摒弃其他非理性的思维方式, 选择法治思维, 包括学校的管理主体对法律的遵守和信仰, 包括学校治理过程中其他主体对法律的敬畏, 等等。当然, 依法治校从一定意义上讲, 主要是治理学校的权力行使主体, 就是学校的组织系统和领导系统, 而学校的法治思维也主要体现在组织系统和领导系统上面。如果学校的行为方式没有受到法治思维的指导或者学校治理主体还没有形成法治思维, 那就说明还没有形成依法治校的基本格局。第三, 使学校具有法律人格。着名法理学家凯尔森对法律人格做过这样的概念界
9、定:法律上的人 (legal person) 的概念是在陈述实在法时所使用并且同法律义务与法律权利概念密切联系着的另一个一般概念。法律上的人 (按定义来说, 它是法律义务与法律权利的主体) 的概念, 符合一种想象, 即需要有一个权利与义务持有者。; (凯尔森, 2013, 第93页) 以此而论, 法律上的人格;是一个相对刚性的表述, 它是指某种主体如果具有某种法律人格, 它就会受到相关法律上的硬件的约束, 如它有法律上的名分, 有法律上的行为方式, 有法律上的行为后果等。而反过来说, 某一主体若没有法律人格, 它可能就失去了某种主体所需要的刚性要件, 它的人格会随着语境的变化而变化, 会随着环
10、境的变化而变化, 会随着问题范畴的变化而变化。依法治校要求学校的人格不是柔性的而是刚性的, 要求学校不要随着语境的变化而使其人格发生变化, 要求学校不以环境的变化而发生认知方式的变化, 等等。学校具有法律人格, 是学校能够进行独立判断和独立行为的前提条件。说到底, 学校的法律人格涉及学校与政府的关系, 涉及学校与社会的关系, 也涉及学校内部诸关系。我们注意到, 我国诸多教育法典都以不同的方式认可了学校的法律人格。例如, 教育法第29条、第30条等, 尤其在第31条作了这样的规定:学校及其他教育机构具备法人条件的, 自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有
11、民事权利, 承担民事责任。学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。第四, 使学校具有法律行为。学校是一个实体, 这个实体是一个活生生的主体, 它实施着这样和那样的行为, 例如学校可以对政府行政系统有所诉求, 学校可以对司法系统有所诉求, 学校还可以对立法系统有所诉求等。除此之外, 学校也对其他社会主体产生这样和那样的影响, 与它们进行着这样和那样的能量交换, 例如, 当学校办学时, 它必须获得相应的许可证, 必须有办学的主体资格, 必须能够实施招生和分配的行为。学校和上述主体的关系形式都与学校自身的行为有关, 而学校作为一个实体也必然有着行
12、为模式上的选择。学校可以使自己的行为具有相应的经济内涵, 例如营利性学校就会尽可能使自己的行为符合经济要素。当学校和学生发生关系时, 它的行为则可能具有行政行为的属性。事实上, 我国的高等院校在一定范围内实施着行政行为, 因为它们是一种特殊的因授权而获得行政主体资格的授权组织。因此, 如何使学校的各种行为与法治关联, 就显得十分重要。依法治校要求学校的行为具有法律行为的属性, 至于它们的行为归入到哪一个部门法中则是可以探讨的问题。但无论如何学校的行为如果没有贴上法律的标签, 依法治校就必然存在短板或者空缺。二、依法治校的法治价值依法治校从本质上讲主要是要理清学校与政治或行政的关系, 学校与经济
13、或者利益的关系, 学校与社会或者其他因素的关系。就学校与政治或行政的关系而论, 长期以来我们将学校作为政治与行政的组成部分, 例如要求高等学校的主要领导必须是懂得教育的政治家, 又必须是懂得行政的教育家。这个理念从学校治理的相对较大的价值上看, 是正确的, 即是说它并不存在错误或者不当, 但我们必须强调的是, 这只是学校定位和功能的一种考量方式, 而不是学校定位和功能的全部。依法治校首先就要厘清学校与政治或行政的关系。也许依法治校不完全排斥学校作为政治和行政机制组成部分的事实, 但依法治校必须强调它首先是法律上的问题, 它首先必须和国家宪法与法律发生联系, 是国家宪法和法律的规制对象, 是依法
14、治国中的基本环节。它不只是对政治和行政的补充, 而是要求它的任何政治和行政的定性必须以宪法和法律为前提, 必须从宪法和法律中进行演绎。就学校与经济或者利益的关系来讲, 学校的行为不能不涉及一定的经济因素, 因为学校有可自己支配的财产, 有运作过程中的经费支出, 而且有些类型的学校本身也具有营利性。学校有着自己的价值判断, 所以将它作为存在于社会系统中的一个利益实体, 也是说得过去的。但在依法治校的涵义中, 学校与经济上的相关性、利益上的相关性, 都建立在法律之上, 这些经济或者利益关系是法律关系的结果, 而不是法律关系的前提和条件。就学校与社会和其他多元主体的关系而论, 学校作为一个活生生的办
15、学主体, 不能将自己游离于社会系统之外, 它时刻要和其他主体发生联系。这些联系如果不用法治进行考量, 则可能会受到经济规则、传统习惯和道德规则的制约。而依法治校则使得所有这些法律之外的调控规则必须符合法律的原则和规则, 也就是说学校与社会的关系和其他多元主体的关系, 从社会学的角度上分析, 是正当的, 但这些分析也必须建立在法律的基础之上。对依法治校价值的理解, 若从深层考量, 就必须与上面三个方面予以结合。从法治实践的角度来看, 依法治校的价值主要体现在下列方面。第一, 构建学校治理体系的价值。十八届三中全会提出了社会治理;的概念。在社会治理概念提出之前, 我国一直使用的是社会管理;的概念。
16、学校作为社会系统的有机构成部分, 也存在由管理向治理转化的问题。传统的学校管理凸显政府行政系统对学校的管理作用、对学校权利和义务的设定作用。在这个以管理为导向的治理方式中, 行政权起着核心作用, 这也使得整个学校的关系贴上了行政化的标签。而社会治理的概念渗入学校以后, 就要求学校建立一种新的治理体系, 这个新的治理体系以学校的自我治理为核心。但学校的自我治理不是无原则的自我治理, 不是游离于法律之外的自我治理。虽然我们要求学校的治理要去行政化, 但我们绝对不能要求学校的治理要去法律化。基于此, 依法治校说到底是在新的依法治国的背景下建构学校治理体系的必由之路, 也是建构学校治理体系的不二选择, 可见依法治校具有构建新的学校治理体系的价值。第二, 将学校纳入法治社会的价值。我国在依法治国的顶层设计中提出, 依法治国要
