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1、WTO农业协议对我国农业经济产生的影响1972-1974年，连续的自然灾害造成粮食减产，出现了二战以来最严重的世界性粮食危机。为此，联合国于1974年11月在罗马召开了第一次世界粮食首脑会议。大会将粮食安全首次定义为保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物;，并要求各国政府以扩大粮食生产、保证谷物库存来保障粮食安全11-2。到20世纪80年代，人们发现世界性粮食短缺现象基本解决，一些粮食供给不足的发展中国家及最贫穷的非洲国家，主要是外汇的短缺和购买力的不足。因此，1983年4月，FAO总干事爱德华&萨乌马提出了粮食安全新概念，即粮食安全的最终目标是确保所有的人在任何时候既能买
2、得到又能买得起所需要的任何食物;13。买得到;指粮食的供给状况，买得起;指人们的购买能力，只有这两者同时满足，才能实现粮食安全。面对饥饿人口的日益上升，1996年第2次世界粮食首脑会议对粮食安全做了第3次阐述，将其界定为：只有当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全、富有营养的食物来满足其积极健康的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全;2。该表述包含4个方面的要求：(1)强调粮食生产;(2)强调增加收入，提高粮食购买力;(3)提出通过贸易实现粮食安全的途径;(4)在质量层次提出新的要求。综观FAO粮食安全概念的发展，可以发现粮食安全的本质在于既要保证粮食的供应充足又要确保有能力得
3、到足够的粮食。在国家层面，粮食安全的保障取决于该国的粮食生产量和粮食的进口能力。然而，对于发展中国家而言，由于粮食生产水平低，导致其粮食的生产能力差，仅依赖自身的粮食生产量基本无法满足其消费需求。据FAO统计，全球共有108个发展中国家，其粮食供给量占全球粮食供给量的比重大部分时间都维持在40%50%，而其总人口占全球总人口的比重，自20世纪80年代以来已经超过了3/4，并且还在逐渐增加，加上日益严峻的气候危机，如温度上升带来的粮食减产，有的地方干旱洪涝等灾害导致的颗粒无收，有的地方严重的病虫害使得大面积粮食绝产等等，这样一来，就使得发展中国家必须大量进口粮食。但世界粮食供应集中于少数发达国家
4、，发展中国家的粮食进口主要依赖于这些发达国家。这决定了发达与发展中国家在粮食进出口贸易中必然存在博弈。本文试图探讨这种博弈带来的后果及其影响，并寻找保障发展中国家粮食安全的策略。一、发达与发展中国家的博弈导致WTO农业协议对粮食安全作出了不平衡的规定任何规则的制定，都离不开谈判各方力量的博弈。规则的公平与否，取决于博弈各方的力量是否均衡。然而，乌拉圭回合农业谈判的整个进程实际上为发达国家所主导，发展中国家在博弈中的话语权有限，因此农业协议主要体现的是发达国家的主张和利益。发达与发展中国家博弈力量的悬殊最终决定了农业协议对粮食安全作出了不平衡的规定。1.农业协议关于国内支持行为的分类管理规则事实
5、上在发达国家和发展中国家之间设置了双重标准国内支持是指政府通过各种国内政策，以农民和农业为扶持对象所进行的各种财政支出措施，包括对农产品的价格支持、直接支持以及其他补贴形式在内的国内保护措施。其政策目标是保障本国粮食安全、维持农产品价格稳定和保障农民收入3。由于许多国内支持妨碍了自由贸易，农业协议对于国内支持措施的总体思想是进行削减。但国内支持措施的种类繁多、作用不同，因此农业协议根据国内支持对贸易的扭曲程度，将其分为黄箱;绿箱;和蓝箱;，并对不同的支持实施不同的规则。黄箱;支持(黄箱;政策)是指那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策措施。按照农业协议的规定，需要以1986-1988年(基期)国内
6、支持的年均水平为基础，进行国内支持总量(aggregate measurement of support，AMS)的削减。其中，发达国家在6年内平均削减AMS的20%，发展中国家在10年内平均削减AMS的13%。如果综合支持量占农业生产总值的比例很小，则不需要纳入AMS的计算和削减，其中发达国家的微量允许水平为5%，发展中国家为10%。这就意味着如果1个成员方在基期内没有采取黄箱;支持，他们以后也不能采用，除非在微量允许的标准之下。而那些在基期内采取了黄箱;支持的成员方，除需履行削减义务外，仍然可以对农业维持相当程度的补贴。事实上，长期以来能对国内农业提供巨额补贴的主要是发达国家，发展中国家由
7、于历史上一直采取农业歧视的做法，其AMS很低，甚至为零或负数。因此，农业协议实际上限制了发展中国家使用黄箱;政策的权利，从而制约了其选择有利于粮食安全的政策空间。由于AMS的削减承诺并不彻底，实际上也给发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍会产生较大扭曲作用。绿箱;支持是免予削减义务的措施，指的是对贸易没有扭曲作用、对生产没有影响，或只有最小限度的扭曲作用和影响的国内支持措施。它包括与生产脱钩的对农民的直接补贴、收入安全网计划、作物保险计划等。虽然这些支持和农产品价格并不直接相关，但却为农民提供了额外收入，从而间接地补贴了农业生产4。正如经济合作与发展组织(Organizatio
8、n for Economic Co-operation and Development，OECD)所指出的那样，任何影响生产者财产、资金流动和对风险态度的支付转移都会间接影响农业生产，为农民提供比市场更多的支持。实际上，国内支持措施不可能完全与生产和贸易无关，并因此具有非扭曲性5。因此，绿箱;支持仍对生产和贸易存在一定的扭曲作用，但最小限度的扭曲作用和影响;的底线是什么，农业协议并没有确立任何判断标准，导致绿箱;支持的范围失之过宽，面临不断被滥用的危险。如美国、欧盟等发达国家为规避AMS的削减承诺，经常将黄箱;支持转化为绿箱;支持。据统计，在1986-1988年和1995-1998年之间，OE
9、CD国家的黄箱;支持下降，但绿箱;支持却翻了2倍6。然而，对于发展中国家而言，实施绿箱;支持远远超出了其技术、财政和管理的能力，所以实际上绿箱;支持最大的受益者仍是发达国家的生产者。蓝箱;支持是价格支持的特例，是乌拉圭回合农业谈判中美国和欧盟最后妥协的结果。它允许根据农产品市场价格和政府制定的目标价格之间的差额对生产者予以补贴，实际上是变相地承认了扭曲生产和贸易的国内支持政策的合法性。尽管这些支持不能用于扩大生产，受限于固定的面积和产量或牲畜头数或确定的基期水平，但是它仍然违反了自由贸易原则，并且构成对发展中国家的歧视。根据农业协议第6.5条的规定，蓝箱;支持只有在符合限产要求的前提下才免于削
10、减，即按固定面积和产量给予，或享受补贴的产品不超过基期(1986-1988年)平均生产水平的85%，或按固定的牲畜头数所提供的补贴。由于固定的面积和产量、牲畜头数、基期水平由蓝箱;支持国来确定，因此这赋予了他们执行该政策额外的灵活性。依据蓝箱;支持，欧盟共同农业政策改革计划下实施的补偿支付免除削减承诺，美国的差价支付计划也得到豁免。事实上，蓝箱;支持并未起到限制生产的作用，无法避免对生产和贸易的扭曲效应。理论上尽管所有WTO成员都能使用蓝箱;支持，但由于其只能在限产计划下适用，而发展中国家多数面临农业生产的不足，因此，该规定是为发达国家量身定做的。农业协议关于国内支持行为的分类管理规则事实上在
11、发达国家和发展中国家之间设置了双重标准，它为发达国家保留了充裕的支持空间，而发展中国家却无法利用黄箱;和蓝箱;支持，也无财力去填充绿箱;，因此缺少保障本国粮食安全、促进农村发展的充足政策空间。2.农业协议的出口补贴安排实际上允许发达国家向发展中国家倾销粮食，必然致使发展中国家粮食生产能力、进口能力下降出口竞争规则主要涉及如何减少农产品的出口补贴。所谓出口补贴;是指依出口实绩而给予的补贴。与国内支持相比，出口补贴对贸易的扭曲更加直接、严重，且更容易产生不公平的竞争环境。因此，在乌拉圭回合农业谈判中出口补贴成为谈判的焦点，最终达成的妥协方案确立了2项基本准则：凡在基期内(1986-1988年)未对
12、农产品提供补贴者，今后也不得对农产品进行补贴;凡在基期内已对农产品提供补贴者，今后可继续对相关产品进行出口补贴，但补贴支出和受补贴产品应在基期水平的基础上作一定比例的削减7。事实上，农产品出口补贴主要集中于少数几个发达国家，在WTO成立之初的135个成员中，只有25个成员有权使用出口补贴，其中欧盟、美国、瑞士、挪威4个OECD成员1995-1999年间对农产品的补贴支出额占总支出额的98.9%5。因此，该准则意味着发达国家可以继续对农产品提供出口补贴，只要其执行削减承诺，而发展中国家对农产品提供出口补贴的权利却受到限制。基于出口补贴的减让承诺，发达国家的确在实施期内减少了对农产品出口的补贴。然
13、而，出口竞争规则的不健全同时又为发达国家规避出口补贴的义务提供了契机。农业协议第10.4条要求提供国际粮食援助的成员方保证粮食援助与商业性农产品出口无直接或间接关联，并以赠与的方式进行。但该规定往往因不具操作性而被成员方所忽视。一些主要粮食出口国借粮食援助之名大量倾销剩余食品，据统计，美国有近一半的面粉是通过粮食援助的方式出口的。同时，出口信贷也因缺乏相应规则约束，而被发达国家用来规避出口补贴的义务。美国是出口信贷的最大使用者，年提供信贷达30亿美元。因此，农业协议关于出口竞争的规则未能对发达国家所有形式的出口补贴形成有效的约束。农业协议关于出口补贴的安排实际上允许了发达国家继续在国际市场上进
14、行粮食倾销，这必然导致部分发展中国家农产品出口萎缩，外汇收入下降，粮食生产、进口能力也相应遭到削弱，从而使其粮食安全受到更大的威胁。3.农业协议的市场准入规则实际上并没有打开发达国家的市场，反而使发展中国家的市场更加开放市场准入规则规定了WTO成员国如何向外国农产品开放的有关措施。关税化是农产品市场准入的一个核心措施，旨在建立农产品市场的单一关税制度;，即把各种非关税措施转化为保护程度相等的关税措施。尽管关税化后贸易保护程度并没有发生变化，但这有助于增加贸易保护的透明度。执行关税化的关键是进行关税等值的计算。然而，各国在折算过程中尽可能选用对自己有利的价格数据，极力扩大一些敏感产品的关税等值水
15、平，加上计算关税等值的基期(1986-1988年)内国内价格和国际价格的差额达到最高值，因此，一些国家实际计算出的关税率高达百分之几百，大大提高了原有保护程度。不少学者将这一过程斥为肮脏的关税化;。利用这一过程，发达国家在维持其高关税保护水平的前提下实现了政策转变，而发展中国家由于长期实行农业歧视政策，加之经历了结构调整计划，其关税等值大多为负值，因此只能选择使用上限约束;的方式约束关税。实际上，关税化对于发展中国家毫无意义，它最终沦为发达国家提高约束关税的一种工具，这难免会削弱关税减让的价值。关税化后，农产品市场准入的问题就转化成关税减让的问题。根据农业协议，成员方必须约束所有关税，并在约束税率的基础上进行关税减让。但是减让承诺只限于所有农产品平均关税，并非针对每一产品的关税减让。这就使得各国对进口数量多或本国生产的农产品保持高关税税率，而对一些本国不生产的产品降低关税。选择性的关税削减不可避免地形成了关税高峰。发达国家利用关税高峰阻碍发展中国家主要粮食产品的出口。同时，发达国家也利用关税减让的机会，提高原材料的关税削减比例，压缩加工产品的削减比例，通过关税升
