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1、1,第九章 国有资源性资产管理,案例导读,2000年，甘肃国土资源厅以天祝县等地的两家小煤矿为试点，对其矿业权竞价有偿出让进行了尝试，虽然政府受益不多，但取得了良好的效果，为大矿区矿业权挂牌摘牌竞价、拍卖，有偿出让提供了经验，随后矿业权就踏上了公开拍卖、挂牌摘牌等有偿使用出让之路。矿业权开放之前，矿区开发以国有企业为主，但市场开放后，越来越多的民营企业进入矿业开发领域。在甘肃省第一次探矿权、采矿权拍卖中，最后获得矿业权的全是非公有制企业，矿业权市场的构成由单一的国有企业开始向多元化过度。过去探矿权只是政府无偿给予，每平方公里一年只收200元的管理费，而有偿出让后，政府受益出现巨大变化。甘肃省昌
2、县丁藏里地区铅锌矿探矿权的出让价格为361万元，这不仅高于底价60多倍，也高出过去政府审批管理费的300多倍。,2,第一节 国有资源性资产概述,自然资源是人类赖以生存的物质基础和社会再生产的基本要素。随着人类对自然资源的非理性的开采和利用，以及各种人为的自然灾害的频繁出现，生态环境日益恶化，逐渐使人类认识到保护自然资源，合理利用自然资源的重要性。我国是一个资源储量和种类丰富但人均拥有量远低于世界平均水平的国家，加之在改革开放初期人们对资源的保护意识淡薄和保护措施相对不力，造成资源利用的非理性行为，并对生态环境带来了破坏性影响。,3,一、自然资源及其分类（一）自然资源资源是人类赖以生存和发展的物
3、质基础，是可供人类利用的最基础的财富，由自然资源、经济资源和人文社会资源组成。自然资源是指在现代技术条件下，自然环境中能被人类利用并能为人类当前和未来生存与发展所需的一切物质和能量。如土地、森林、海洋等。自然物是指已被发现但不知其用途，又不能用现代科学技术提取的，或虽然有用但与人类需求相比数量过大而没有稀缺性的物质，如空气等。,4,（二）自然资源的分类自然资源有不同的属性和不同的存在形态，包含着不同的可利用经济价值。为分门别类的研究、保护和利用自然资源，需要对自然资源进行分类。1、按照可再生性，自然资源分为可再生资源和不可再生资源2、按照现时可利用性，自然资源分为可利用资源和潜在资源3、按照资
4、源投入使用的方式，自然资源分为直接利用资源和开发性资源,5,三、国有资源性资产（一）资源性资产资源性资产是指在当前的经济技术条件下，通过人们的开发和利用能够给投资者带来经济利益的自然资源。自然资源转化为资产的条件有：1、能够或者已经成为现实的生产要素。2、为特定的主体所拥有或控制，并能用货币进行计量。3、存在于确定的空间。4、能够用现代技术取得。,6,（二）国有资源性资产1、国有资源性资产和国有资源性资产国家垄断性。国有资源性资产是指按照过埃及有关法律规定所有权属于国家的资源性资产。与经营性国有资产和非经营性国有资产不同，它是通过国家立法赋予国家对资源性资产拥有所有权，在很大程度上与形成资产的
5、原始投资并不存在直接的联系。国有资源性资产的国家垄断性源自于资源性资产区域分布的不平衡性、数量的有限性以及资源性资产直接是生态系统的组成部分。,7,作用：有利于在全社会范围内有效地、均衡地配置资源性资产，遏制由于极差收益的存在可能形成的不平等市场竞争；有利于资源性资产的节约、有效使用，最大限度地限制对资源性资产的掠夺性开发；把整个资源性资产的开发利用，置于经济、社会、科技和环境协调发展的全局进行规划，有利于生态环境的保护，改善人类生存环境。,8,特别地，资源性资产的国家垄断性是指所有权垄断，并不是包括占有权，使用权以及资源性资产其他权能的国家垄断，也不是国家经营。,9,2、国有资源性资产的构成
6、我国国有资源性资产是通过立法的形成的，是由中华人民共和国领土范围内的城市土地、矿藏、海洋、水流和法律规定其所有权属于国家的草原、山岭、荒地、矿藏、滩涂等组成。通常分为：国有土地资源、国有矿产资源、国有森林资源、国有水资源、国有草原资源和其他资源性国有资产等。,10,三、国有资源性资产管理的意义国有资源性资产是国家战略性资源，加强国有资源性资产管理是关乎整个国民经济和社会发展全局的重大战略问题，具有非常重要的意义。加强国有资源性资产管理的重要意义主要表现在以下几个方面：（一）有利于维护国家主权（二）有利于促进市场经济发展和资源有效配置（三）有利于实现经济可持续发展和落实科学发展观（四）有利于生态
7、平衡与自然环境保护,11,资源性国有资产主要特征,（1）品种的稀缺性。如我国已发现的矿产资源仅171种左右，有些重要的矿种，如铬铁矿、金刚石、铂矿等，比较少见或者短缺。（2）数量的有限性。如我国耕地面积只占世界耕地总面积的7%，林地面积和森林蓄积量及淡水资源占世界资源总量的比例也明显偏小。,（3）分布的失衡性。我国的资源分布很不均衡，比如水利资源大部分集中在西南，煤炭资源大部分蕴藏于华北等。从总的情况看，经济欠发达地区资源比较丰富，而经济发达地区资源特别是矿产资源比较匮乏。,第二节 我国资源性国有资产的现状1、总体资源比较丰富，品种比较齐全。2、我国人均资源占有量十分有限。3、资源的利用率低下
8、，资源浪费严重。4、资源的结构性短缺问题严重。,现行煤炭的计税依据,是以销售量或自用数量为依据，换句话说无论纳税人开采多少，只征收其使用部分的税收，这变相地鼓励了企业大量的积压和浪费，造成“吃肥丢瘦”、“采厚弃薄”的破坏性开采，由此资源税无法遏止资源浪费行为。,对成品油的定额税率偏低，仅为0.8-1.4元/升，以汽油为例，税率仅相当于现行不含税价格（含税价按7.5元/升计算）的15-23%，税率明显偏低，与我国石油进口国的地位不相符合，也低于世界大多数国家的水平。,资源储量状况,从能源总量来看，我国是世界第二大能源生产国，自1991年至今能源年平均增长率达到5.35%，2008年达到了10.4
9、4%。由于我国人口众多，人均资源能源的占有量与世界整体水平存在着明显的差距，我国实际的能源和资源总量并不丰富。,我国能源生产情况,BP（英国石油公司，2008）统计表明，截止2007年，中国煤炭的探明储量为1145亿吨，占世界的13.5%，储采比为45，剩余储量按当前生产水平尚可开采的年数仅为11年，世界平均储采比为133；石油的探明储量为21亿吨，占世界的1.3%，储采比为11.3，剩余储量可采年限为11.3年，世界平均的储采比为41.6；天然气的探明储量为1.88亿立方米，占世界总量的1.1%，储采比为27.2，剩余储量可采年限为27.2年，世界平均的储采比为60.3。,资源消费状况,19
10、78年以来，我国的能源总消耗量平均增长率超过5%，是世界平均增速的近3倍，其中2008年7.31%，如图7-2。我国是世界第二大能源消费国，对能源的需求量已成为影响世界市场的关键因素。BP（英国石油公司）统计表明，2007年我国石油消费量占世界首位，达到3.68亿吨，占世界的9.3%；天然气消费量，达到673亿立方米，占世界的2.3%；煤炭消费量，为13.114亿吨油当量，占世界的41.3%，居世界首位。,从能源结构来看，2005年我国一次能源消费中，煤炭占68.98%，石油占21.6%，天然气占2.8%，水电等占6.32%，与世界平均相比存在较大差距。从世界平均看，煤炭占27.8%，天然气占
11、23.49%，石油占36.41%，核能占5.95%，水电占6.35%；世界主要能源消费国的能源消费结构，石油一般占38%，天然气一般占23%左右。由此可见我国能源消费结构中，能源清洁度、“绿化”程度大幅度地低于世界平均水平，也低于世界主要能源消费国。,2005年世界主要国家能源消费结构,资源对外依存情况,1995年以前我国的能源产量大于能源的消费量，1995年之后，资源消费量开始超过资源生产量，资源消费增长率明显超过生产增长率，2008年产需缺口占生产总量的比重达到了9.62%。,经计算，我国石油能源的进口量占我国石油消费量的比重逐渐上升，2007年已超过13%，这从一定程度上反映了我国石油资
12、源的消费已开始依赖国际市场。自从1993年首度成为石油净进口国以来，中国的原油对外依存度由当年的6%一路攀升，到2006年突破45%，其后每年均以2个百分点左右的速度向上攀升，2007年为47%，2008年为49%，到2009年突破50%警戒线，仅仅用了16个年头。中国2009年生产原油1.89亿吨，与此同时，净进口原油却达到1.99亿吨，中国原油对外依存度首次跨过许多国人心中50%的心理防线，达到了51.3%。,2000-2008年，在总体的能源消费结构上，煤炭消费平均占了68.2%，石油消费占了21.5%，此二者所占比重2005年达到了90.58%,而世界平均水平只有64.21%；而作为清
13、洁能源的天然气能源只占了2.9%，其余的为水电、核电、风电，与世界平均水平相比，相差甚远。由此可见，我国的煤炭、石油是主要的能源资源，但以化石燃料为主的能源消费结构，引发了严重的环境问题.据有关部门统计，全国烟尘排放量的70%、二氧化硫排放量的85%、氮氧化物的67%、二氧化碳的80%都来自于燃煤。,四、资源性国有资产管理的内容 （一）产权管理（二）资源勘察管理 （三）资源开发利用管理 （四）资源保护管理,五、我国资源性国有资产管理的不足及其改善,（一）我国资源性国有资产管理的问题,1、产权不清资源性国有资产所有权具有二重性,导致我国资源性国有资产缺少统一的人格化代表。我国资源性国有资产是全民
14、所有,由国家代表全民行使对国有资产的所有合法权利。国家是国有资产的惟一终极产权主体, 它的最高或最终代表只能是具有国家一级权力的国家机构, 在我国通常国务院是国家的代表。然而, 我国资源性国有资产被分散在各级政府或各部门, 目前我国涉及国有自然资源管理和开发的部门包括水利、煤炭、有色金属、石油化工、国土资源、农业、海洋、旅游、林业、环保、城市规划等十几个相关部门, 它们作为一级独立的行政机构, 各部门在当地的下属机构的管理权又隶属当地政府, 具有相当独立的决策权和独立的地方、部门利益。我国资源性国有资产管理属于多头管理, 法律上缺少统一的人格化代表。行政管理代替所有权的制约功能，出现无偿的行政
15、配置和滥用资源。,我国经营性国有资产划归国有资产管理委员会统一管理, 解决了我国国有企业政资不分、产权不明的问题。但是国资委并不管理资源性国有资产, 这是长期以来对资源性国有资产管理重视程度不足造成的。各级管理部门在资源性国有资产管理中既是管理者, 又是监督者; 在资源性国有资产产权交易市场中既是“裁判员”, 又是“运动员”; 这种政资不分、产权不明的双重身份不利于资源性国有资产的保护。所有者职能与公共管理职能（行政管理职能）不分，与经营性国有资产一样。,资产的所有者有权在其创造的价值中获得收益。 国家转让自然资源的占有使用权获得了出让金， 但国家作为所有者却未获得相应的收益，如以股息等形式的
16、收益。此外，国有资源的产品价格过低，因其只包含了开发成本和运营成本，未包含资源所有者的投资收益，未包含环境成本，不能形成合理有效的价格约束机制，刺激了对资源性产品的需求，造成了资源的浪费。 国有资源的资产化程度低也不利于资源性产品形成市场供求机制、有效合理地配置资源。,政府对资源性资产管理的干预,地方政府管理者之间存在不当竞争会导致收益流失。经济发展指标在我国地方政府绩效考核体系中占有重要份量, 地方政府有着促进当地经济发展的巨大激励。为了促进当地经济的发展, 各地政府对有限的资本展开竞争, 竞相以优惠的条件吸引资本, 优惠提供生产要素便是其中手段之一。竞争的结果就是, 资源性国有资产以较低的价格流入市场, 工业用地变相协议出让的案例普遍存在, 国有林地产权变动中绝大部分都是协议定价, 各种隐形的、变相的非法矿业权交易和转让普遍存在致使国家的大量矿产资源资产流失, 这些资源性国有资产流失的例子部分原因是地方政府之间不当竞争造成的。,
