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1、上海市施工现场安全生产保证体系第一审核认证中心,应急管理,一、应急管理的意义,应急管理是应对于特重大事故灾害的危险问题提出的。应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。危险包括人的危险、物的危险和责任危险三大类。首先，人的危险可分为生命危险和健康危险；物的危险指威胁财产安全的火灾、雷电、台风、洪水等事故灾难；责任危险是产生于法律上的损害赔偿责任，一般又称为第三者责任险。其中，危险是由意外事故、意外事故发生的可能
2、性及蕴藏意外事故发生可能性的危险状态构成。,应急管理的意义,事故应急管理的应该包括：预防、准备、响应和恢复四个阶段。尽管在实际情况中，这些阶段往往是重叠的，但他们中的每一部分都有自己单独的目标，并且成为下个工作阶段内容的一部分。,应急管理的四阶段,发展过程第一阶段应急管理研究的萌芽时期,在2003年以前，关于应急管理的研究主要集中在灾害管理研究方面。70年代中后期以来，随着地震、水旱灾害的加剧，我国在单项灾害、区域综合灾害以及灾害理论、减灾对策、灾害保险等方面都取得了一批重要研究成果。而对应急管理一般规律的综合性研究成果寥寥无几。多数是以专项部门应对为主的灾害管理为研究对象的成果。,发展过程第
3、二阶段应急管理研究的快速发展时期,在2003年抗击“非典” 暴露了我国应急管理存在诸多弊病，特别是应急管理工作中的薄弱环节。众所周知， 2003年“非典”事件推动了应急管理理论与实践的发展，结合事前准备不充分、信息渠道不畅通、应急管理体制、机制、法制不健全这一系列问题促使新一届政府下定决心全面加强和推进应急管理工作。2003年7月胡锦涛主席在全国防治“非典”工作会议上明确指出了我国应急管理中存在的问题，并强调大力增强应对风险和突发事件的能力。与此同时，温家宝总理提出“争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高公共卫生事件应急能力”。同年10月十六届三中全会通过的中共中央关
4、于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定强调：要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。,其他项目抽查,2008年对中国应急管理来说是一个特殊的年份。年初，南方雪灾、拉萨314事件和汶川特大地震，为应急管理研究提出了严峻的命题。党和政府以及学界从不同角度深入总结我国应急管理的成就和经验，查找存在问题。胡锦涛总书记10月8日在党中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出，“要进一步加强应急管理能力建设”。我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。,发展过程第三阶段应急管理研究质量提升时期,“居安思危，预防为主”是应急管理的指导方针,预防在应急管理中有着重要的地位
5、。古代的先哲们在总结历史经验的基础上，提出了许多精辟的思想。诗经里有“未雨绸缪”的告诫；周易中有“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”的思想；左传里有“居安思危，思则有备”的警句。孙子兵法讲得更明白：认为“百战百胜，非善之善也，不战而屈人之兵，善之善也。”所以孙子提出：“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城，攻城者，不得已而为之。”应急管理也是同样的道理，最理想的境界是少发生不发生突发事件，不得已发生了那就要有力有序有效地加以处置。做到平时重预防，事发少损失，坚持和贯彻好这个方针是十分重要的。,国家突发公共 事件总体应急预案提出 了六项工作原则， 即：以人为本， 减少危害；居安思危， 预防为
6、主；统一领导，分 级负责；依法规范，加强管理； 快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。,应急预案六项原则,自从 2014 年 4 月 15 日习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上的讲话中首次提出“坚持总体国家安全观”的思想，习近平总书记和党中央国务院一直在不断强调“坚持总体国家安全观”的重要性 党的十九大报告对公共安全与应急管理工作做了重要部署。进入中国特色社会主义新时代，必须全面贯彻党的十九大精神，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想，准确把握新形势新任务新要求，全面做好公共安全与应急管理工作。 当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑
7、战也十分严峻。,二、国外应急管理,国内外应急管理对比,中国应急管理体系的建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说，更是如此。相比较海外比较成熟、完善的应急管理体系，在美国、日本、澳大利亚和加拿大等国，较早建立起一套有针对性的应急管理体系和具体做法，形成了特色鲜明的应急体制与机制。其中，日本作为一个地震灾害频繁的国家，自然在地震应急方面就比较成熟，其理论和具体做法值得我们借鉴。,美国应急管理体系,美国是而今世界上应急管理体系建设得比较完备的国家之一， 美国在应急管理方面的具体做法包括以下方面。 1不断在灾害中完善组织结构 1979年前，美国的应急管理也和其他国家一样，属于各个部分
8、和地区各自为战的状态，直到1979年，当时的卡特总统发布12127号行政命令，将原来分散的紧急事态管理机构集中起来，成立了联邦应急管理局，专门负责突发事件应急管理过程中的机构协调工作，其局长直接对总统负责。联邦应急管理局的成立标志着美国现代应急管理机制正式建立，同时也是世界现代应急管理的一个标志。,2001年发生了纽约911事件，引起了美国各界对国家公共安全体制的深刻反思，它同时诱发了多个问题，政府饱受：多头管理带来的管理不力，情报工作失误，反恐技术和手段落后的指责：为了有效解决这些问题，布什政府于2003年3月1日组建了国土安全部，将22个联邦部门并入，FEMA成为紧急事态准备与应对司下属的
9、第三级机构。两年后，美国南部墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜飓风”袭击，由于组织协调不力，致使受灾最严重的新奥尔良市沦为“人间地狱”，死亡数千人，直到今天在新奥尔良生活的人口还没有达到灾前的一半。在这个事件后，国土安全部汲取教训，进行了应急功能的重新设计，机构在2007年10月加利福尼亚州发生的森林大火中获得重生，高效地解决了加州50多万人的疏散问题。,美国的其他专业应急组织还有疾病预防与控制中心，在应急管理中也发挥着重要作用。他们已经拥有一支强有力的机动队伍和运行高效的规程，在突发公共事件中有权采取及时有效的措施。 从以上应急机构演变的过程可以看到，美国的应急管理组织体系在经验和教训中不断成熟，逐
10、渐走向完善。,2健全应急法制体系 1976年实施的美国紧急状态管理法详细规定了全国紧急状态的过程、期限以及紧急状态下总统的权力，并对政府和其他公共部门（如警察、消防、气象、医疗和军方等）的职责做了具体的规范。此后，又推出了针对不同行业、不同领域的应对突发事件的专项实施细则，包括地震、洪灾、建筑物安全等。 911事件之后，美国对紧急状态应对的相关法规又做了更加细致而周密的修订，体系已经是一个相对全面的突发事件应急法制体系。 如今美国已形成了以国土安全部为中心，下分联邦、州、县、市、社区五个层次的应急和响应机构，通过实行统一管理，属地为主，分级响应，标准运行的机制，有效地应对各类突发的灾害事件。,
11、日本地处太平洋环火山带，台风、地震、海啸、暴雨等各种灾害极为常见，是常遭自然灾害破坏的国家之一。在长期与灾难的对抗中，日本形成了一套较为完善的综合性防灾减灾对策机制。 1完善的应急管理法律体系 作为全球较早制定灾害管理基本法的国家，灾害对策基本法中明确规定了国家、中央政府、社会团体、全体公民等不同群体的防灾责任，除了这一基本法之外，还有各类防灾减灾法50多部，建立了围绕灾害周期而设置的法律体系，即基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急法、灾后重建与恢复法、灾害管理组织法五个部分，使日本在应对自然灾害类突发事件时有法可依。,日本防灾减灾机制,2、良好的应急教育和防灾演练 日本政府和国民极为重
12、视应急教育工作，从中小学教育抓起，培养公民防灾意识；将每年的9月1日定为“灾害管理日”，8月30日9月5日定为“灾害管理周”，通过各种方式进行防灾宣传活动；政府和相关灾害管理组织机构协同进行全国范围内的大规模灾害演练，检验决策人员和组织的应急能力，使公众能训练有素地应对各类突发事件。 3、巨灾风险管理体系 日本经济发达，频发的地震又极易造成大规模经济损失。为了有效地应对灾害，转移风险，日本建立了由政府主导和财政支持的巨灾风险管理体系，政府为地震保险提供后备金和政府再保险。巨灾保险制度在应急管理中起到了重要作用，为灾民正常的生产生活和灾后恢复重建提供了保障。,4严密的灾害救援体系 日本已建成了由
13、消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。消防机构是灾害救援的主要机构，同时负责收集、整理、发布灾害信息；警察的应对体制由情报应对体系和灾区现场活动两部分组成，主要包括灾区情报收集、传递、各种救灾抢险、灾区治安维持等； 日本其他类型的人为事故灾害也在不断增加。例如，东京地铁沙林毒气事件就造成了10人死亡，75人重伤，4700人受到不同程度的影响。如何完善应急管理机制，提高应急管理能力，迎接新形势新危机新挑战，成为日本应急管理工作的新任务。,澳大利亚位于南半球的大洋洲，地广人稀，人口主要集中在悉尼和沿海地区。周围是无边无际的大海，澳大利亚一直是一个处于低威胁的国家，其突发事件主要
14、是如洪水、暴雨、热带风暴、森林大火等，相应的应急管理也带有鲜明特色。 1层次分明的应急管理体系 澳大利亚设立了一套三个层面、承担不同职责的政府应急管理体系。联邦政府层面，隶属于澳大利亚国防部的应急管理局（EMA）是联邦政府主要的应急管理部门，负责管理和协调全国性的紧急事件管理；在州和地区政府层面，已经有六个州和两个地区通过立法，建立委员会机构以及提升警务、消防、救护、应急服务、健康福利机构等各方面的能力来保护生命、财产和环境安全；社区层面，澳大利亚全国范围内约有700个社区，它们不直接控制灾害响应机构，但在灾难预防、缓解以及为救灾进行协调等方面承担责任。,澳大利亚应急管理,2森林火灾防治 澳大
15、利亚在干旱季节，气温高、湿度小、风大，森林植被以桉树为主，桉树油脂多特别易燃，一旦发生火灾，极易形成狂燃大火，产生飞火，很难扑救，森林损失十分严重。针对这些情况，澳大利亚经多年试验研制出了以火灭火的办法，采取计划火烧措施防治森林火灾，并采用气象遥感、图像信息传输和计算机处理等技术，实现了实时、快速、准确地预测预报森林火灾。此外，社会民众还成立了森林防火站、“火灾管理委员会” 等民间组织来应对火灾。 3志愿者为特色的广泛社会参与 在澳大利亚，应急响应志愿者是抗灾的生力军，他们来自于社区，服务于社区，积极参与社区的减灾和备灾活动。州应急服务中心是志愿者抗灾组织中比较普遍的一种形式，帮助社区处理洪灾
16、和暴雨等灾害，而且志愿者并不是业余的，他们都参加培训且达到职业标准，并能熟练操作各种复杂的救灾设备。,加拿大大部分地区属于寒带，冬季时间长，40%的陆地为冰封冻土地区，蒙特利尔冬季的温度可至零下30度，主要的自然灾害是冬季的暴风雪。所以，加拿大的应急管理是“以雪为令”。 1重视地方部门作用的应急管理体系 加拿大自1948年成立联邦民防组织，到1966年，其工作范围已延伸到平时的应急救灾。1974年，加拿大将民防和应急行动的优先程序倒过来。1988年，加拿大成立应急准备局，使之成为一个独立的公共服务部门，执行和实施应急管理法。加拿大的应急管理体制分为联邦、省和市镇三级，实行分级管理。政府要求，任何紧急事件首先应由当地官方进行处置，如果需要协助，可再向省或地区紧急事件管理组织请求，如果事件不断升级以致超出了省或地区的资源能力，可再向加拿大政府寻求帮助。,加拿大的应急管理,2应对
