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1、1行政审批改革促进经济增长对策研究保持经济持续较快增长，不断改善国民福利是每个国家政府追求的目标，尤其在当前后金融危机时代，经济增长面临诸多两难问题和不确定因素，世界主要发达国家经济低迷徘徊，主权债务危机正在加深。各国除切实采取积极有效的经济、金融、财政等政策应对外，研究如何通过制度创新，探索促进经济增长的体制机制新路径，具有十分重要的现实意义。促进经济增长的措施有很多，包括经济体制改革、提高储蓄率、增加人力资本投入、推动技术进步等，但制度创新对经济增长具有决定性的关键作用，特别是行政审批作为与经济发展关系最直接、最密切的制度性安排，是政府干预经济活动最重要的手段，它在很大程度上决定并影响着我
2、国经济运行的速度和质量。道格拉斯诺斯把制度解释为一个社会“博弈的规则” ，是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。制度可分为正式制度和非正式制度，前者和国家权力或组织联系在一起表现为法律及社会组织的章程等；后者是那些对人的行为的不成文限制，与法律等正式制度相对的概念，包括习惯、习俗和规则等。制度约束体现在有时它禁止人们从事某种活动，有时则界定在什么样的条件下某些人可以从事某种活动，是对传统经济学理论只从生产函数出发，认为技术、资本、人力资本、劳动力等因素出发研究经济增长的一种颠覆。制度经济学认2为，制度在社会中具有更为基础性的作用，是决定长期经济绩效的根本因素。但制度框架事实上常常既包含着那
3、些有利于提高生产能力的制度，又包含着那些为进入设置壁垒、鼓励垄断、限制和阻止信息低成本流动的制度。衡量制度好坏的标准是有效率的经济制度可以促进经济增长，人民获得更多的福利。反之，则经济处于徘徊或衰退状态，社会被饥饿、贫困所伴随。有效率的制度可以通过作出安排和确立所有权以便造成一种激励，将个人的经济努力变成私人收益率与社会收益接近的活动，这样就能够激励人们去从事那些有利于经济增长的活动，诸如技术创新、资本积累等。制度在社会中作用的发挥是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。制度通过其对交换与生产成本的影响来影响经济绩效，与所用技术在一起，制度决定了构成总成本的交易费用和转形生产成本。因此
4、，交易费用理论、产权理论、国家宪政理论和意识形态理论被看成是影响制度变迁及其经济增长的基石。交易费用理论对目前行政审批制度变迁提出的要求或设定的目标是遵循交易成本的规律，设定和实施审批应当以降低交易中的“磨擦力” 、减少交易费用、提高交易效率为原则，对于干预企业组织内部生产、影响契约成立、不法限制或提高进入某一产业、提高市场信息成本和损害产权保护的审批应当革除。产权理论指出产权是一种关于人与人之间的财产关系的制度设计或者规则，涉及到产权的获得、变更、保护和剥夺等。清晰地界定和保护产权，使每个人能够有效地拥有、享受和支配自己的劳动成果，人们就会愿意从事财富创造活动，3从而对整个社会发展产生积极的
5、激励作用。政府既是建立产权制度并界定和实施有效保护产权的维护者，又是对产权进行干预限制从而影响和破坏产权制度效率的实施者。政府审批除对初始产权进行界定外，应当改变审批过多地介入对产权的干预，主要应当通过立法保护产权及其自由交易，如果对已经界定的产权进行重新界定则是“政府掠夺”。国家宪政理论提出了国家具有强制性、垄断性以及规模经济优势的本质特征，决定了国家能利用其优势干预和推动制度变迁。国家可以借助自身力量，打破路径依赖制度变迁的陷阱，依据经济发展规律提供适度超前的制度供给，引导经济的发展。意识形态理论是为市场主体及其参与者主观意志对有关市场客观世界的认识和态度。意识形态属于非正式制度形式，但它
6、影响和弥漫在几乎所有的其他制度安排中，被称为最重要的制度安排。意识形态理论表明如果个人与环境达成一致，就会简化人们认知和选择的过程，节约信息费用。同时它所包含的与公正相关的道德评价，有助于缩减人们因对立而进行选择时所耗费的时间和成本。意识形态对制度变迁的正向功能表现在：意识形态创新成为某个制度变迁的先导力量；一致性意识形态在制度变迁中能寻求对变革的合法支持，保持变革中社会秩序的稳定；可以通过降低制度变迁的总成本而使潜在的有效的制度创新得以发生和实现。我国目前的改革进入到了深水区，经济持续增长受到自身结构、环境资源以及国际政治经济等因素的影响，面对诸多两难问题，如何增强经济内生动力，通过管理创新
7、特别是行政审批体制机制创新提高经济运行的质量和效益，从而促进经济持续稳定快速增长，是当前除4转变经济发展方式、调整产业结构之外一项十分紧迫的任务，制度经济学为我们研究探索审批制度改革提供了有益的启示，我们认为应当从以下几个方面进行改革以促进经济增长。第一，审批职能应当从对微观经济干预过多的领域退出。目前我国政府对微观经济运行干预过多，干预的方式主要表现为作为市场主体直接参与政府采购、投资等交易行为、对市场商品进行限价等价格行为和对市场准入及行为的各种规定和限制等规制行为。而这些干预微观经济活动的行为大都以设置大量的行政审批来体现，政府职能部门通过个别的具体的审查对市场主体的交易、投资、价格等行
8、为作出同意与否的决定，无论在干预的范围和干预的程度上看都与市场经济的本质要求、促进经济健康较快增长的举措和现行法治经济的规范不相适应的。因此，政府在经济管制的范围上，应当严格限于安全、自然资源开发、公共资源配置、涉及公共服务的资格、资质和企业组织的主体资格等领域。凡是市场主体能自主决定的、竞争机制能有效调节的、行业组织和中介机构能自律管理的以及通过事后监督能解决的政府干预应当尽快退出。在管制的项目上，对目前缺乏法律支持的管制措施应当进一步削减和调整。特别是在依照行政许可法规定组织了对行政审批事项进行大规模清理以后，国务院对需要继续保留的原由规范性文件设定的 500 项行政审批事项以决定的形式一
9、揽子设定为行政许可，我们认为这些许可事项政府大都可以通过减少或改变管理方式的形式从中退出管制。因为从这些项目本身所涉及的领域来看政府没有必要运用大量的人力物力进行不必要的干预，浪费大量资源，提5高经济运行的成本，增加市场主体的交易费用。同时，实施这些项目的合法性也存在质疑，虽然国务院决定根据行政许可法第十四条二款规定将 500 项行政审批设定为行政许可，但从决定颁发到现在已经过去六年，全国人大和国务院至今没有把这些许可事项制定为具体的法律或行政法规，违背了行政许可法该条款的规定，目前继续实施这些项目不具有合法性。此外，目前个别部委正在实施的许可事项没有法律法规依据，如“个人通过因私渠道出国进行
10、文化艺术表演及展览活动的审批” 、 “经营场所从事外国来华商业和有偿文化艺术表演及展览活动资格的审批” 、 “施工单位的特种作业人员操作资格证书核准”等是由部委规章设定且目前作为行政许可事项在实施的，不符合行政许可法有关设定行政许可事项的规定。在政府干预的程度上，应当放宽干预内容的深度、弱化干预行为的强度，放松干预措施的力度。国务院为应对国际金融危机出台了系列产业振兴计划和关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干措施表明，应当加快放松政府对垄断行业和限制甚至禁止行业的市场准入，减少或改变对贸易、投资行为的差别化审查，赋予不同主体市场公平竞争的机会。对于目前部分许可和审批项目有多个部门审查和监督管理
11、的，必须明确一项审批由一个部门实施的原则，避免和减少多头管理和审批，而对涉及国家安全、公共安全和公众生命财产健康安全的领域则应重点加强监管，从而有利于加快经济结构的调整和产业发展，增强经济平稳运行和抗御风险的能力。第二，构建促进自由贸易和投资的新审批体制。目前我国经济总6虽然超过日本成为世界第二大经济体，可以说是一个经济大国，但并非是一个经济强国。经过改革开放三十多年来的努力经济有了大幅度提升，但用经济强国的许多指标来衡量经济发展还处于低水平，年我国人均为美元，而日本为美元、美国为美元；在科技创新方面，我国企业和个人的发明创造明显不能与世界发达国家相比较，据资料显示，发达国家经济增长中科技贡献
12、率超过，美国为，而我国主要依靠政府投资和引进外资拉动经济，科技对经济增长的贡献率大约在。因此，由经济大国转变为经济强国必须在经济和行政管理体制上进行改革，特别是要改革与经济增长和科技进步密切相关的影响发展和创新的贸易投资审批体制，建立与市场经济要求相适应的富有效率、充满活力、具有创新力的新的审批体制。一是推动实行强制性审批体制的变迁。按照制度经济学国家具有强制性、垄断性和规模经济优势特征的理论，我国政府应当下大决心运用强大的经济、政治、文化等优势干预和推动强制性审批制度变迁。中央政府和省级政府作为推动改革的“第一行动集团”通过法律的立改废形成强制性制度规则，并型塑推动改革的一致性意识形态，把基
13、层机构、社会力量及利益集团等“第二行动集团”变为“第一行动集团” ，着力打破制度变迁中的路径依赖。二是坚定地实施大部制机构改革。建立服务型政府的本质要求转变政府职能，按照经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的要求改革现行行政管理体制，以最短的时间和最快的速度推动审批体制变迁，并凭借自己的暴力潜能和规模经济优势降低制度变迁的组织7成本和实施成本，根据统一、精简、效能的原则合并和减少审批机构，优化政府审批层级和职能责任，从而改变因职能交叉造成重复审批等现象的发生，降低行政成本。三是探索实施相对集中行政许可制度。根据行政许可法规定，经国务院批准，省、自治区和直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有
14、关行政机关的行政许可权，开展相对集中行政许可权的试点工作，中央和省级政府应加强此项工作的研究，对目前成都武候区和苏州吴江市实行的相对集中许可权做法，及时进行总结指导和提高，并适时在一定范围内加以推广。四是建立完善从中央到地方的审批网络。目前全国已经初步建立了从省到市、县、镇（乡） 、村的行政审批便民服务机构行政服务中心，而拥有行政许可和非许可审批最多的中央政府部门大都还没有成立行政审批服务机构，大量行政审批在中央政府部委之间及部委内部周转，不仅时间长程序复杂，而且批件上报后杳无音信，石沉大海。许多项目业主为了了解进展情况，请求省市有关部门一去进京求见，有些涉及地方利益的审批事项，甚至有政府主要
15、负责同志亲自带队到北京疏通关系，费时费力费钱，审批衙门作风之盛关键在中央政府机关。所以，应当重点整治中央和省级审批的乱象，建立中央政府审批服务机构，完善省级及以下审批服务体系，整合和简化审批程序及环节，通过立法规定行政审批新体制和审批事项必须集中到审批服务机构办理。第三，建立促进经济均衡增长的审批新机制。国际金融危机中由于我国政府采取强有力的干预措施，中央政府投资四万亿人民币，拉动了大量的地方政府和民间投资，迅速使我国经济从企稳回升到回升8向好再到持续向好，率先走出了经济衰退的阴影，并为世界经济的复苏作出了重要贡献。为此，有些人就把这总结为“中国模式”或“中国经验” ，认为强大的政府优势和政治
16、优势驾驭这艘中国航船驶出了险滩，似有要回到计划经济的年代。然而，个人认为这是一种危险的信号，如果任由其漫延必将危及我国经济长期稳定发展。且不说经济是否真的走出了危机，是否正孕育着更大的危机，就目前经济情况看增长也是十分脆弱的，不仅依靠投资拉动经济存在着不可持续性，而且经济结构性矛盾也更加突出，通胀的管理也存在着不确定性。因此，个人认为，从行政审批的视野应当构筑经济均衡增长的机制：一是拚弃国家号召式的产业发展模式。目前我国政府还在延用号召式的产业政策，运用“抓革促生产”的运动方式抓经济发展，并努力使这种方式上升为政治层面的要求，以使上下得以贯彻落实，最直接有效的是运用行政审批手段一窝蜂地鼓励、限制和禁止产业发展，造成的直接后果是原有产业结构不合理的状况还没有解决，就出现了新的产业发展的不平衡。凡是国家层面推行的产业，不出几年就会产能过剩，接着是进行全行业的整顿限制，这实际是计划经济的思维和模式还在影响和支配着当前的经济工作。二是实行非歧视审批，平等对待各
