《公共政策分析08783.ppt》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共政策分析08783.ppt（279页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、公共政策分析,导论 政府分析的学科范式 要点： 政策分析的学科性质 政策科学及政策分析的兴起 政策分析的多样化研究途径 中国政府分析学科的研究任务 市场失灵与政府失败（政策分析的理论基础） 政策分析的职业化发展 政府分析产生的必然性 政策分析的理论与实践意义,第一节 政策分析的对象、性质和类型 一、什么是政策分析 1、学科术语。 “政策科学”美国政治科学家拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）首先提出的。1950年他与卡普兰（A.Kaplan）合著的权力和社会：政治研究的框架一书。 “政策分析”美国经济学家林德布洛姆（Charles E.Lindblom）在1958年发表了政策分析一文
2、，表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。,2、经典定义 奈格尔（Stuart S.Nagel）和戴伊（Thomas Dye）的定义对“政策分析”作了最广义的理解，将它等同于“政策科学”。 奎德（Edward S.Quade）和邓恩（William N.Dunn）等人对政策分析作了次广义的理解，将“政策分析”看做一种应用性的社会科学学科，强调使用科学研究方法去解决社会问题，产生政策相关知识或信息，其范围涉及从问题发现到问题解决的整个过程。 小麦克雷（Ducan Macrae, Jr.）和巴顿（Carl V.Patton）等人则对“政策分析”作了较狭义的理解，即认为政策分析主要研究备选方
3、案的评估和选择。 韦默尔（David L.Weimer）等人则强调政策分析的职业化方向，即“政策分析”以当事人为方向，并突出政策分析与价值的相关性。,3、界定 “政策分析”定义为：一个应用性的社会科学研究领域，它采用个案研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。,二、学科性质 1、跨学科的、应用性的研究领域。 2、既是方法论，又是艺术。 3、涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程。 4、描述的，规范的。,三、基本类型 1、未来的政策分析。也称为事前（pro hoc）分析或期待（anticipatory）分析。 2、回溯的政策分析。又称事后
4、（post hoc）分析或描述的（descriptive）分析，它是在政策执行后进行的，既可以表示对过去政策的历史分析，也可以表示对一项被执行的新政策的评估。 3、整合的政策分析。未来的政策分析与回溯的政策分析常常被结合起来使用。,第二节 历史发展 一、研究溯源 1、渊源。随着人类社会的发展，作为一种专门化活动的政策研究以及研究者的角色地位，政策相关知识产生的程序和方法会发生相应的变化。 2、演化。封建统治者召集各种专家来为他们提供公共领域的政策建议，韦伯的说法，这些领域主要是财政、战争和法律。 3、先导。进入20世纪，主要的社会科学学科如经济 学、社会学和政治学及行政学的职业化。,二、政策科
5、学运动 1、拉斯韦尔的“政策方向”。首次对政策科学的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了该学科的基础。在拉斯韦尔看来，政策科学具有跨学科性、民主、未来取向和全球观点等基本特征。 2、德洛尔的政策科学“三部曲”。公共政策制定检讨（1968年）、政策科学构想（1971年）、政策科学进展（1971年）。对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善。 3、政策科学的兴起。20世纪70年代中期，已成为美国大学的一个独立的社会科学的科研与教学领域。,三、从政策科学到政策分析 1、政策分析范式的出现。以量化分析为主导的政策分析传统在政策科学运动中取得迅速的
6、发展。这导致了许多学者转而提倡作为一门应用社会科学学科的独立的政策分析。 2、理性途径与非理性途径之争。理性途径即全面理性模式，它以系统分析为缩影；非理性途径则是强调全面理性的局限性或不可能性。 3、理论前提。纯粹的理性模式的特征是，以认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法论，以价值的最大化作为决策标准；而非理性途径的特征是，以认同多元主义作为元理论，以脉络背景和案例分析作为方法论，以社会合理性（利益的整合）作为决策标准。,第三节 市场经济与公共政策 一、市场失灵与政府干预 市场缺陷以及市场失灵被认为是政府干预的基本理由。在市场体制下，社会资源的配置是通过价格机制的作用来实现的，但市场
7、调节及价格机制的作用有一定的前提条件。所谓市场失灵是指，由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状况。因此，需要政府干预，以调节市场。政府对社会经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规以及行政手段来弥补市场缺陷，纠正市场失灵。,1、宏观经济的调控问题。由于市场的不完全及缺陷，政府必须干预市场经济的运行过程，对经济生活加以宏观调控。正是通过财政政策、货币政策、产业政策和经济计划等手段，现代市场经济国家的政策对经济生活加以宏观调控。 2、公共物品的提供问题。由于公共物品所具有的消费非排他性特征，以价格机制为核心的市场不能使得其生产、供
8、给达到最优；而靠个人之间的直接交易去解决公共物品的供给问题，由于成本太高而得不偿失；私人经济部门由于投入多、效益低而不愿意或无力生产或提供公共物品。因此，政府必须通过国家预算开支，承担公共物品的生产和供给主要责任。,3、外部效应的消除问题。外部性的存在难以通过市场机制来加以解决，政府应当负起这一责任。政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推进积极外部性的产出；通过直接的管制来限制消极外部性产出，如政府通过行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平之下；或者政府征收排污税。 4、收入及财产的再分配问题。市场机制能较好地解决效率问题，却不能解决好公平问题。因此，
9、要求政府对各阶层的收入和财产再分配加以调节，建立和健全社会保障体系。 5、市场秩序的维护问题。市场经济条件下政府的一个基本职能是维护市场秩序，通过立法来保证市场的正常运转，政府充当裁判员，为市场主体间的公平竞争创造和维护必要的制度环境。,二、政府失败 市场解决不好的问题，政府未必能解决得好，而且政府失败会给社会带来更大的损害。基本原因有： 1、社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。肯尼斯阿罗的“不可能性定理”（“阿罗悖论”）已表明了将个人偏好或利益加总为集体的偏好或利益的内在困难。布坎南也指出：在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各咱特
10、殊利益之间的“缔约”过程。 2、即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的状态。韦默尔和维宁在政策分析一书中指出，无论是直接民主制，还是间接（代议）民主制都有其内在缺陷。,3、信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉积成本、先例等对合理决策的制约。 4、政策执行上的障碍。美国政策科学家史密斯在政策执行过程一文中认为，理想化的政策、执行机构、目标团体、环境四者是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。这些因素的任何一方面或它们之间的配合出问题，都可能导致政策执行的失败。,三、政府失败与政策分析 政府政策干
11、预失败的沉重代价，推动了现代政策分析或政策科学的诞生，而各门科学尤其是政治学、经济学、社会学、统计学、运筹学、系统分析等学科的发展以及思想库的成熟，则为政府分析的形成与发展奠定了坚实的理论、方法论以及组织基础。 政策分析通过问题界定、目标确立、方案选择、执行分析和效果评估及反馈等功能活动环节，产生对政府的政策制定与执法有用的知识或信息。政策分析有助于政府做出正确、合理的决策，至少可以避免出现重大的决策失误。,第四节 政策分析学科的建构 一、政策分析的研究途径 1、政策分析研究途径的多样化。政策分析是一个跨学科、综合性的研究领域，可以有不同的研究途径、方法或观点。首先，政策分析可以从不同的社会科
12、学学科框架中来加以研究，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径更是多种多样。 2、政治学的研究途径。托马斯戴伊在理解公共政策这一论著中概括了八种模型或途径，即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森在公共决策一书中则将西方政策分析归纳为五种理论，即政治系统论、团体理论、杰出人物（精英）理论、功能过程理论、制度化理论。,（1）系统理论。由大卫伊斯顿等人所提出的。将公共政策看做对周围环境所提出的要求的反应。将公共政策看做是政治系统的输出。注重环境与政治系统的相互
13、作用和社会反映。 （2）过程理论。这种途径的要点是将政策看做一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何制定。 （3）团体理论。这种途径将公共政策看做利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、约定和妥协的产物。,（4）精英理论。这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。 （5
14、）制度理论。这种途径将政策看做政府机构或体制的产物。国家或政府机构历来是政治学研究的焦点，传统政治学则以政府机构作为主要的研究对象。,3、经济学的研究途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。最有影响的经济学途径是福利经济学理论、公共选择理论和新制度学派。 （1）福利经济学。认为应该通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策；然而，市场是有缺陷的，它并不能总是有效地分配资源，或者说，不能加总个人的效应最大化行为而最优化全体社会福利。从这种假定出发，福利经济学家发展出一种关于公共政策制定的理论，认为政府有责任纠正市场失灵，因为最优化的社会结果并不是由纯粹的个人决
15、策所产生的；如果确定需要政府干预，那么，关键是要发现最有效的干预办法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用来确定它的分析技术是成本效益分析。,（2）公共选择理论。是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，公共选择理论纯经济人假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。根据这种途径，投票者更像是一个消费者；压力团体可以看做政治消费者协会或有时作为合作者；政党变成企业家他们提出竞争的一揽子服务和税收的交换选票；政治宣传等于商业广告；
16、政府机构就是公共公司它们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。,（3）新制度主义。 它强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的有目的结果；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅可以增加或减少交易成本，而且可以形成偏好。政策分析的新制度主义途径认为，持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了制度性能的函数。,三、政策分析的理论体系 1、导论。即政府分析对象、性质和范围，政策分析的历史发展，市场经济与政策分析，政策分析学科的建构，政策分析研究的意义等方面的问题。 2、政策系统。这一部分包括政策与政策系统、政策活动者、公共决策体制和政策工具。涉及公共政策的内容与实质政策系统的构成及其划分，官方的和非官方的政策行动者以及思想库，公共决策体制的构成，中外公共决策体制的比较，现
