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1、制度引入与利益主导(1) 随着中华人民共和国村民委员会组织法的正式施行， 全国范围的村级民主化呈强势扩张，以村委会民主选举为基 础的民主话语开始占据中心地位。在村民自治逐步推进的过 程中，民主制度的引入与利益关系的主导，将构成未来农村 治理的双重风景线。从某种意义上讲，村民自治的未来命运 如何，取决于在特定背景下形成的利益格局与已成显势的村 级民主话语之间的关系是否具有相容性和能否保持在必要 的张力范围之内。从当前国家已经颁布施行的村组法来 看，其民主化的方面正通过种种途径在掌握群众，即是说农 民正在逐步熟悉 村组法 的相关规定， 且必然习惯于以 村 组法中的有关规定来为自己的利益说话。从当前
2、农村既成 利益格局来看， 在大部分农村， 农民因为整体利益受到损害， 当前农村的乡村关系正经受着改革开放以来最为严峻的考 验，国家对农民的经济汲取与农民对国家经济汲取的抗拒渐 趋公开。这样一来，势必出现农民借民主化的话语来抗拒国 家汲取，国家在民主化的进程中可能丧失对农民控制的危险 性。 1999 年三四月，湖北中部T 县组织大量人力在余村 进行了村委会换届选举的试点，笔者前后共有十天时间参与 并观察了整个试点的情况。结合余村村委会换届选举的观 察，笔者试图在本文中讨论制度引入与利益主导的关系。 一、制度引入：背景、过程与效果 1998 年 11 月全国人大常委会通过村组法以后，湖 北省人大常
3、委会在1999 年 1 月通过了湖北省村民委员会 选举办法，并规定全省在1999 年底以前完成第四届村委 会换届选举。相对于1988 年全国人大常委会通过的村组 法，新村组法和湖北省村委会选举办法在村委会 选举的细则上有诸多明确的强制性规定，这些强制性规定使 过去往往被乡镇行政操纵的村委会选举逐步规范化了。其中 村组法尤其重要的三项规定是：1、村民委员会的选举， 由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或 者村民小组推选产生；2、候选人必须由村民直接提名产生； 3、候选人名额应多于应选名额。湖北省村委会选举办法 则进一步明确规定村委会主任、副主任、委员的正式候选人 数应当分别比应选人
4、数至少多一人；被提名的村委会成员候 选人多于正式候选人名额时，由村民选举委员会召开村民会 议或者经村民会议授权召开村民代表会议进行预选，按得票 多少确定正式候选人。此种制度背景下，T 县党政主要领导 在 1999 年初的县委常委会议上专题研究了该县第四届村委 会选举可能面临的问题，并决定由县人大、 民政局、 司法局、 政法委和组织部组织专人专班，在该县余村进行村委会换届 选举试点。随后，由县人大第一副主任任组长，县民政局分 管副局长任副组长，另从人大、民政局、司法局、政法委、 组织部各抽调人组成选举试点工作指导组，其中由民政局 副局长具体负责且随工作组驻村试点。3 月 16 日驻村工作 组一行
5、六人正式到余村开始村委会换届选举的试点工作。 据笔者调查， T 县的选举试点是严格依照村组法和 选举办法的有关规定实施的。工作组的工作日程大体可 以划分为四个阶段：第一个阶段为3 月 16 日到 3 月 20 日的 宣传发动阶段，此一阶段除了调查摸底，走访农户外，工作 组将村组法和选举办法编印为小册子依户发放，并 举办了村组法专题讲座；第二阶段为3 月 21 日至 3 月 31 日的“调查走访与选民登记”阶段，此一阶段的主要工作 是推选产生村选举委员会和进行选民登记与公榜工作；第三 阶段为 4 月 1 日至 4 月 22 日的“提名选举”阶段，主要做 了四项工作，一是4 月 1 日至 4 月
6、10 日推选产生村民代表， 组成村民代表会议，并在村民代表会议上对上届村委会成员 进行了民主测评。二是4 月 12 日至 4 月 13 日以小组为单位 “海选”提名候选人，汇总共有182 人次被提名为主任、副 主任和委员候选人，其中仅主任候选人即有32 人。三是4 月 16 日以小组为单位，预选正式候选人，并依得票多少， 确定了 2 名主任、 3 名副主任、 3 名委员正式候选人，其差 额均为 1 人。第四是4 月 22 日正式选举并当场宣布了1 名 主任、 2 名副主任和2 名委员的正式当选；第四阶段为4 月 23 日至 5 月初的“选举村民小组长与建章立制”阶段，此一 阶段主要是建立健全五
7、个组织、八项制度，并分村民小组选 举产生了新的村民小组长。 从制度引入的角度看，余村本次村委会选举中的制度引 入是十分成功的。工作组在选举过程中也的确是依照村组 法和选举办法的有关规定和程序严格执法的。最能说 明问题的是，当工作组及县委主要领导对于候选人如何产生 的法律解释存在分歧时，他们并未冒然行事，而是专车专人 到省民政厅政权处进行咨询，在得到明确答复后便依省厅的 法律解释作了安排。同样能说明工作组严肃态度的是关于有 人提余村一人人皆知的“半傻子”为主任候选人的争论。有 人认为，将傻子列为候选人不严肃，有人则认为，只要傻子 没有剥夺被选举权就不应该随意将其名字删掉。为慎重起 见，工作组专门
8、到这位村民家问他是否愿意不参加候选人预 选。结果这位村民说：“我要选，这象碰彩头，我要是碰上 了哩！”经讨论，工作组认为，这人虽然是个“半傻子”， 但有被选举权，有人提他的名且他不同意退出，就应让他参 加主任候选人的预选。从村组法在群众中的影响来说， 笔者共走访了近四十户农户，几乎所有农户都对村委会选举 情况十分了解，亦极为热心地参与了有关的活动和私下的讨 论。在候选人提名阶段，因为是“海选”提名，凡被提到的 人均可列为初步候选人，故无需计得票的多少。因为解释工 作不到位，一些村民产生了误解，担心本届村委会换届选举 又象过去一样成为过场。但随着村选举委员分第6 号公告将 所有被提名初步候选人列
9、入预选名单，并以“海选”的形式 分村民小组选举正式候选人，少数村民存在的误解一扫而 光，参与选举的积极性空前高涨。在历次举行的村民会议中， 村民一次较一次到得整齐，在4 月 22 日的正式选举中，全 村 1034 个选民，实到850 余人，正式委托投票70 余票，投 票率高达 90以上，未外出的几乎所有选民都参加了会议。 本来通知上午七时到会、八时开会，到六时半，会场外已聚 集数百村民。在选举过程中，为委托票而出现的故事不胜枚 举。如余村一组一青年十分真诚地在选举前找到工作组人 员，说村民小组组长将本应填其两个在外打工的妹妹的委托 票填了别人，强烈要求重新发给自己委托票。因选举即将开 始，加之
10、此青年的父母亦是委托投票，故工作人员说一个人 最多只能投两张委托票，你已有两张委托票，其它两票就算 了。此青年说：“我妹妹的票可以委托我的妻子来投”。他 还说，虽说两票并不重要， 但可能最终起作用的就是这两票。 因为村组法规定应设秘密写票处，村民无论是在预选还 是在正式选举中都强烈要求将秘密写票处落在实处，以让自 己自由写票。在整个村委会选举的过程中，绝大多数村民都 反复阅读了发下来的小册子并与实际选举情况进行比较， “说三道四” ，评头论足， 很有一番法律专家的味道。比如， 在 4 月 16 日晚上余村一组召开的预选候选人会议上，因一 组有 200 多选民，人多口杂，会场纪律不是太好，加之要
11、秘 密投票，自 6:00 会议开始，到8:30 方结束投票，进入唱票 阶段。少许，有人说仅一处计票速度太慢，建议再设一处计 票，众人皆以为好。但有一村民说会前只通过了唱、计、监 票人各一人，现在设新的计票处，由谁唱、计、监票后以一 处计票直至深夜十二时结束。 也许，从制度引入方面最能说明问题的是原村委会成员 落选后的行为。在4 月 22 日的选举中，原村委会主任和分 管政法的副主任落选。下午三时，由镇长、镇委副书记和村 支部书记等一行四人分别到家做安抚工作。但不多久，原村 委会主任和副主任即来到工作组驻地，向工作组展示了他们 于 1997 年 3 月颁发的当选证，并对工作组负责人说： “我们在
12、 97 年当选，换届选举应在20XX年举行，现在提前 选举本身就是违法的。按村组法，要么我们应提前自动 辞职，要么应由1/5 的村民联名要求罢免，现在我们不明不 白地被选掉了，难道不是违法么若我们不要脸的话，村委会 开会，我们带着97 年的当选证来开会，又有何问题”工作 组负责人解释了两条理由：“第一，全省第三届村委会换届 选举是在96 年举行的，今年底以前全省要求全部完成第四 届村委会换届选举，你们镇在97 年举行第三届选举本身就 是推迟了的； 第二，你们村是全县的试点村，必须提前选举， 更重要的是，你们为何不在选举前提出任期未到的问题”原 村委会主任依然不服，说工作组违反了村组法和选举 办
13、法，要上告，还说过去未提出任期未到的问题，是未意 识到此一问题，现在提出，是因为现在才觉悟。后我们到原 村主任家访谈，他也一再提到任期未到的问题，并翻开村 组法和选举办法的有关规定让我们看。 从我们调查的切身体会来看，只要将制度交给群众，群 众很快就会掌握制度的精髓，并善于利用制度为自己谋利 益。在选举开始的阶段，许多村民以为选举依然如过去一样 走过场，参加不参加无所谓，一旦他们发现工作组是真正按 村组法的办法来进行选举，他们的热情空前高涨，并真 正将村组法作为武器来为各自的目的服务。有村民正确 地指出，今年这次选举，若说还存在村民不善于表达自己意 见的方面的话， 那么，下一次选举村民就一定会
14、将村组法 中的相关规定运用得淋漓尽致。又有村民指出，之所以海选 提名时有人提傻子，是他们对过去选举走过场的不满的发 泄，只要不搞形式主义，每个选民都自然会珍视自己的民主 权利。在我们调查过程中，特别是在正式候选人确定以后， 村民三五成群议论纷纷，表现出对选举空前的关心和热情。 在我们调查的农户中，几乎无人未翻阅村组法，也几乎 无人未看村选举委员会发布的选举公告。至于村委会候选人 之间的私人活动， 更是不胜枚举。 对候选人频繁的私下活动， 因未达到“威胁、贿赂、伪造选票”的严重程度，工作组不 知是否应该或能否及如何干预。 在余村调查中，我们深深感到，农民的民主素质、民主 能力和民主热情都不存在问
15、题，农民在过去的民主选举中之 所以会表现出冷漠和消极的态度，其原因主要在于过去民主 选举本身的虚假性，即民主选举事实上被强势的乡镇行政操 纵，致使农民的民主权利未能落实。但是，一旦余村村民经 历了此次民主训练，不仅他们的民主热情、民主能力和民主 素质会大大提高，而且他们会习惯于村组法的规定，并 随时可能以这些规定来抵制乡镇行政对民主选举的操纵。 二、利益主导：选举各方众生相 余村村委会换届选举之所以会引起村民的如此热情，从 我们的调查看，利益关系起了极其关键的作用。这里，先有 必要补充交待一下余村的基本情况。 余村系镇郊村， 亦是经济强村， 1998 年村办企业实现纯 利 32 万元，连续两年
16、被评为T 县“十强村”。此外，余村 近年土地出让较多，据说每年仅土地出让费即超过百万元， 因土地出让，村干部有权决定村民到有关企业上班。余村村 干部的正式年报酬在50007000 元之间，且主职村干部不 明收入甚多，村干部成为“肥缺”。用余村村民的话说，在 余村，“人人都想当干部”。 此次村委会换届选举的关键是两位主任正式候选人之 间的竞选，这种竞选正可以体现出利益主导的特征。以下我 们以两位主任正式候选人之间的竞选来展开叙事。 尽管在“海选”提名候选人时，有32 人被提名为初步 主任候选人，但在4 月 16 日的预选中，仅有原村委会副主 任李和村委会主任鲍的得票超过200 票， 其它人的得票均 在数票至一百票不等。李和鲍因此成为主任的正式候选人。 关于李和鲍的个人情况，我们调查的几乎所有农户都一致反 映，从为人来看，李为人正直，公正不贪，当村干部二十余 年，至今清贫依旧。鲍则在1994 年当选村委会主任后，迅 速暴富，且鲍有兄弟五人，特别是其三弟曾被劳改六年，系 该镇一霸， 近年通过强买强卖，也已暴富； 从工作能力来看， 李虽然当村干部时间长，却从未当过主职干部，魄
