公共行政学管理4

《公共行政学管理4》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共行政学管理4（77页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、第四章行政功能论,第一节 行政功能及 其演变 第二节 行政功能的 构成 第三节 当代中国政 府行政功能,第一节 行政功能及其演变,1.1 行政功能的概念辨析 1.2 行政功能理论的演变 1.3 行政功能研究的核心问题,1.1 行政功能的概念辨析,1.1.1 功能和职能的概念 “职能”是社会科学中经常运用的一个概念，它只适用于社会中的人、 组织和事物，它是指某种事物“应有”的作用。对于社会组织而言，职能 是指对实现特定组织目标应起的作用。 “功能”是系统科学的概念。它是指物质系统所具有的作用、能力和 功效。系统的功能是由系统的结构决定的，而同样的结构相对不同环境 又表现为不同的功能。系统功能只有

2、在与环境的相互作用的过程中才能 体现出来。,1.1 行政功能的概念辨析,1.1.1 功能和职能的概念 在社会范围内，功能和职能不能简单通用。功能具有二重性，而职 能是单向性的。就一个社会组织而言，当我们将其视为一个系统时，不 论其结构是否合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的 功能。而职能是社会组织对社会发展应起的作用，是人为设定的，具有 主观性。 就两者关系而言，一种社会组织，其所发挥的功能，只有在与该社 会组织所要实现的目标相一致时，功能才表现为职能。,1.1 行政功能的概念辨析,1.1.2 行政功能和行政职能的概念 从系统的角度行政功能 从组织的角度行政职能 通过全面了解各种

3、行政功能（正面和负面），结合对系统所处环境 的分析，设定合理的行政职能，从而影响系统组织结构的变革，使其发 挥出积极的功能。,1.1 行政功能的概念辨析,1.1.3 行政功能的特性 （1）政治性。行政功能在总体上是社会统治阶级的利益和意志的 反映。 （2）多样性。古代社会，行政管理与整个国家的管理结合在一 起，其功能比较简单，主要是镇压和剥削。在现代社会，行政系统规模 及其权力要素日趋扩大，行政功能也呈现多样化特点，普遍具有建设、 保卫、服务等一系列重要功能。 （3）扩展性。随着行政的内容和范围不断扩大，其功能也日益分 化和专业化。,1.1 行政功能的概念辨析,1.1.3 行政功能的特性 （4

4、）行政功能是一个相互交错的多层次、多元化的结构体系。从 行政的对象以及包括的内容和任务来看，具有政治、经济建设、文化建 设、社会服务等方面的功能；从行政的过程及其活动方式来看，包括决 策、计划、组织、用人、指挥、协调、控制等各项功能。,1.2 行政功能理论的演变,在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政 治整合。在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的 方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来 分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与社 会服务成为政治统治的附属物。在这种形态的社会里，行政功能非常单 一，缺乏独立的理论。

5、,1.2 行政功能理论的演变,在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细化，这在 客观上使政府行政系统所需要管理的社会事务也越来越复杂，从而使原 本简单的行政功能逐渐复杂起来，政府的行政功能越来越趋向多样化。 在市场经济发展的不同阶段，行政系统所处的外部经济环境不断变化， 从而使得其行政功能也随之不断变化，人们对行政功能的理论认识也产 生了一个演变的过程。,1.2 行政功能理论的演变,1.2.1 重商主义的强政府行政功能论 在西方国家市场经济发展的早期，为在经济上彻底战胜封建势力， 当时资产阶级学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论，与现实相适应 的政府功能理论就是强政府理论，即在市场经

6、济并未立足的条件下，强 调政府对社会和经济的干预。 政府在实践中扮演了打破地方割据，消除封建势力，组织建立新型 市场秩序，实施对外贸易和扩张，扩大市场范围，实现资本的增值的角 色。,1.2 行政功能理论的演变,1.2.2 “守夜人”的行政功能论市场经济理论与有限政府 “守夜人”的行政功能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的 主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。 之后，有关经济学者提出的关于限制政府行政功能理论的代表是 亚当斯密的市场经济理论。 假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的 （1）保护国家安全；（2）保护公民个人安全；（3）建设和维护 某些私人无力办或不愿

7、办的公共事业和公共设施。,1.2 行政功能理论的演变,1.2.2 “守夜人”的行政功能论市场经济理论与有限政府 “守夜人”的行政功能论的提出有其特定的背景。一是为市场经济 的发育扫清道路。工业革命后，代表新生产力的资产阶级为摆脱封建制 度及重商主义对市场经济发展的束缚，一般都举起了自由放任主义的旗 帜，要求自主经营业务，限制政府的干预。 二是亚当 斯密所处的时 代是西方市场经济发育的初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场 缺陷还未暴露出来。因而“守夜人”理论是当时市场经济不成熟的产物。 在这一理论及相关学说的指导下，资本主义经历了一段平稳的自由 市场竞争阶段，政府行政功能被局限于传统国家职能

8、和为经济发展服务 的范围内。,1.2 行政功能理论的演变,1.2.3 干预主义的行政功能论凯恩斯主义与福利国家 干预主义的思想代表首推凯恩斯。干预主义的政府职能论的一个 基本信念是：政府的经济职能是全面的，不仅市场失败的方面需要政府 干预，而且市场成功的地方也要政府保护。凯恩斯的干预主义理论所开 出的医治当时经济危机的“药方”，不仅成为政府大规模介入经济生活的 起点，也成为否定“守夜人”政府的标志。政府行政功能从此由消极保护 转向积极干预。 干预主义的行政功能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府行 政功能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的行政功能论相对的 另一种行政功能理论。,1.2

9、 行政功能理论的演变,1.2.4 有选择地干预“市场失灵”的行政功能论 20世纪70年代以来，资本主义国家经济出现了“滞胀”，这是用凯恩 斯主义无法解决的危机，于是，新自由主义经济学派兴起并再次举起限 制政府行政功能的大旗，引起西方资本主义国家新一轮的行政改革浪潮。 有选择地干预“市场失灵”的行政功能论以科斯的产权理论和布坎南 的公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场 能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面 去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定 不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。,1.2 行政功能理论的演变,1.2.

10、4 有选择地干预“市场失灵”的行政功能论 公共选择理论认为，“市场失灵”并不是政府干预的根据，因为政府 干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失灵”。因此，如 果以政府的失灵去干预市场的失灵，只能是雪上加霜。但是政府对市场 的失灵又不能袖手旁观，它还是需要干预市场。不过政府对市场的干预 只能限制在市场长久失灵之处，信息不对称、搭便车以及欺诈性行为就 属于需要政府来解决的市场的长久性失灵问题。对市场暂时的、偶然的 失灵，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。,1.2 行政功能理论的演变,1.2.4 有选择地干预“市场失灵”的行政功能论 有选择地干预“市场失灵”的行政功能论使西方

11、行政改革的指导思 想再一次回复到“小政府”理论，其核心观点就是肯定市场规律的决定 地位，强调政府干预要在市场机制之内发挥作用，政府干预经济应限 制在市场长久失灵的范围之内。 西方各国新公共管理运动就是在这一理论的指导下兴起的。推行 新公共管理运动的国家，普遍放松了政府对经济的直接管制，并实行 政府公共服务的市场化。这实际上是肯定了市场机制的主导作用，弱 化了政府行政直接干预经济的功能。,1.2 行政功能理论的演变,上述西方学者关于政府行政功能的理论，是西方国家市场经济产 生、发展和完善过程中，对政府职能的不断认识和探索。每一种新理 论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解

12、决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。西方学者提 出的行政功能理论，对我国正在进行的以转变职能为中心的行政体制 改革，有着重要的借鉴和启示意义。,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.1 政府与社会 （1）政府与社会的关系 政府与社会的关系实质上是国家和社会的关系，讨论两者关系主要在 于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权利界限及相互关系模式，这是 理解政府行政功能及结构问题的基础。 国家与社会同属于人的范畴，是人类存在的不同的组织形式。但是国 家、政府并非永恒的现象，它仅仅是社会发展到一定阶段才出现的。在人 类社会形成的史前时期既没有国家，也没有政府，将来消灭了阶级对立的 共产

13、主义社会中也不需要国家和政府。因此，国家和政府是历史范畴，是 人类存在的特殊组织形式，而社会是人类永恒依赖的普遍形式。,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.1 政府与社会 国家是社会大系统中的一个分系统，是社会发展到一定阶段出现 的一种特殊组织。 在国家和社会的关系中，社会决定国家，国家服从于社会，并要 服务于社会。从发展趋势来看，由于国家是社会在其生产力发展不足、 出现私有制和阶级的特定阶段中的产物，那么，随着生产力的极大提 高，社会经济的充分发展，以及私有制和阶级的消亡，国家终将失去 它存在的社会基础，完成它回归社会的过程。,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.1 政府与社会 广义

14、上的社会包括国家组织在内，相对于国家来讲的社会，即狭 义的社会，是指人们为取得共同利益而组成的相互作用的协作共同体。 社会在本质上是一个社会关系的体系，社会在追求高效率满足其成员 需要的发展过程中，分化出诸种类型的组织，包括经济组织、文化组 织、宗教组织以及各种社会公益组织，它们有特定目标，发挥特有的 功能，并满足社会成员的特定需要。这些组织按照一定的社会规范发 生交互行为，分工合作地进行物质生产活动和其他社会活动，它们的 地位是相互平等的，没有命令与服从关系，它们之间的关系是由自由 平等原则建立起来的自然契约关系来加以调节的。,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.1 政府与社会 （2）政

15、府与社会关系的演进 从历史发展进程来看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它 随着历史条件的不同而不同，主要受生产力基础之上的社会发展水平 制约。 在整个前资本主义发展阶段，无论是东方还是西方，国家和社会 是混为一体的，两者间的关系模式主要是一种国家统治社会的一元从 属结构模式，其主要特征是社会事务国家化。国家操纵和控制着社会 生活的一切领域，不仅垄断了政治、经济权力，还控制了人们的精神 生活。社会及其成员依附于国家的权力，属于社会的权力十分微弱。,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.1 政府与社会 近代西方，社会逐步摆脱国家的控制而获得自己相对独立的地位， 从而有了自身明确的权力和范围，

16、进而形成国家与社会二元分立的结构 关系模式，这就是，国家与社会各自按照各自的法则运行，两者既相互 独立，又相互补充和制约的模式。这种二元分立结构模式标志着社会从 国家中独立出来，有着自身的权力、地位和明确的权力范围。 在西方，这种新型关系模式的形成主要得益于西方近代公民社会的 兴起。公民社会，指的是一种不同于国家构造的社会形态，其基本内涵 是指“以市场经济、民主政治、公民个人自由与基本权利不受侵犯,而公 共决策由自由公民多数决定等这样一些规则组织起来的现代社会。,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.1 政府与社会 西方国家现有的国家和社会二元结构模式形成的动力主要来自于社 会。是市场经济发展的必然结果。 在市场力量的强大压力下，国家不断收缩行动范围，逐步退出私人 领域和非政治性公共行政领域，政府和社会从而有了各自活动的范围以 及相应的权力界限。在西方，较为成熟的现代意义上的国家和社会的二 元分立结构关系模式得以形成，大约经历了数百年的时间。,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.1 政