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1、日本自卫队的救灾作业机制众所周知，日本是一个地震频发、火山活动频繁、经常受到台风侵袭的国家。除了不利的地理条件，日本国土狭窄、经济发达，人口非常稠密，所以日本是一个在传统上非常注重自然灾害预防的国家，这个传统也反映在其战后常备军事力量的建设当中。1957 年 5 月，日本政府公布国防基本方针，首次明确“防卫”、“治安”、“海上警卫”、“防止侵犯领空”和“灾害救助”为自卫队的五大任务。这也是世界上首次将“救灾”列为国家军事力量的主要任务。冷战结束后，前苏联解体，主要军事威胁消失，日本国内开始重新评估国家安全政策。在这一时期，日本突然遭到两件接踵而来的大规模灾害。其一是 1995 年 1 月 17
2、 日发生的阪神 7.2 级地震，此次地震造成了 6000 多人死伤；其二是 1995 年 3 月 20 日的东京地铁沙林毒气恐怖袭击，造成 12 人死亡、5500 多人受伤。在这两次灾害中，日本民众抱怨政府缺乏危机意识，舆论痛批自卫队救援怠慢。在阪神地震发生后，日本自卫队救援部队 7 个小时之后才进入救灾现场；而在东京地铁沙林毒气袭击案中，自卫队抢救地铁中毒民众，也因作业生疏而导致灾情扩大。受这两起灾害影响，日本民众对自卫队参与灾害救援有了更高的期待。1999 年日本防卫厅（已升格为防卫省）民意调查，87.2%民众认为自卫队存在的首要目的为救灾，其次 35.5%认为国际贡献，19.1%认为保障
3、国家安全。2003 年日本防卫白皮书公布数据数据仍有高达 71.8%民众认为救灾为首要目的，其次 68.6%为确保国家安全，致力于国际贡献为 35.3%。自卫队加强灾害应对能力为此，日本 1996 年在新版防卫大纲作出调整，重点加强灾害应对能力。其中包括紧急出动力量的建立，陆上自卫队指定一支约2700 人的部队作救灾派遣应变部队，配备车辆约 410 辆、直升机约30 架，可在接到命令后 2 个小时内出动。海上自卫队建立紧急出动机制，所有港内停泊的正常状态军舰可以在 4 个小时内出动。航空自卫队则在全国 5 个地区部署由军医、护士、急救士组成的机动卫生班，在大规模灾害时负责重伤员在空运过程中的护
4、理。在大规模灾害发生时，陆上自卫队则可以最多集中 7 万人前往灾区；海上自卫队可以派出 60 艘军舰、50 架飞机；空中自卫队可以出动侦察机、救护机、运输机 70 架。自卫队出动救灾决策机制除了硬性救灾力量的设置外，日本政府还设立了一套较为完善的自卫队参与救灾决策机制。1、申请派遣其自卫队法第 83 条规定，是否派遣自卫队参与救灾，由都道府县知事进行判断、提出申请。在灾害发生或即将发生时，市町村长认为有必要采取紧急措施、但无法联络都道府县知事时，也可以直接将受灾情况通知防卫省长官或所指定的人员。2、主动派遣在灾害情况紧急时，防卫省长官也可以无须等待地方政府申请，直接派出救灾部队。3、灾情搜集为
5、了更准确掌握灾情，日本自卫队积极参加地方公共团体所举办的防灾训练，在地方协力本部设置“国民保护灾害对策连络调整官”，负责与各地公共团体的联络。更进一步，在获得地方团体的申请下，自卫队推荐具有防灾等危机管理经验的退休自卫官到该团体任职。截止 2009 年 4 月底，日本在全国 43 都道府县、97 市町村，共有167 名退休自卫官，以此方式在地方公共团体的防灾相关部门任职。此外，日本内阁会议还作出规定，当自卫队接到气象厅发出的 5 级地震通报时，并主动派遣飞机前往灾区搜集情报，并将该情报传达到首相官邸。这两项措施实际上是将战争策略用于灾害救助，自卫队成为日本政府第二个灾害情报获取渠道，在地方政府
6、受灾失效的时候，自卫队的军事侦察能力有助于中央政府更迅速地掌握灾情，以确保生命拯救的黄金 72 小时不被浪费。自卫队的平时救灾准备自卫队的救灾准备，除了上述的救灾军力设置方案外，还进行了极为细致的准备工作。其中包括：1、确定灾区集结地区救灾部队需要灾区附近的公园和运动场等集结地区作为指挥所、住宿、停车、集结各种必要物资的活动据点。另外，由于发生灾害时车辆的活动非常有可能受到限制，因此为运送急救伤病患、物资、消防等，需要在灾区内或附近设置直升机停机坪。所以，为使直升机顺利执行，自卫队将避难场所与直升机停机坪作出明确区分，平时让当地居民知悉该场所。2、建筑物的号码标示飞机进行灾情搜集、人员及物资运
7、输时，为使飞机从空中易于确认建筑物，自卫队也在各县厅、学校等防灾重要设施的屋顶上标示号码。3、设立联络官待命处自卫队在都道府县厅内设立与本部进行联络协调的活动设施。例如，执行连络协调业务的临时通信站、连络官的待命处、停车场等。4、整备各种数据物资自卫队将避难所、直升机起降场的位置记载于各防灾机关通用的防灾地图内。另外，准备可让直升机在空中灭火的器材，平日确保蓄水池的水源充足。结语日本是一个自然灾害频发的国家，积累了比较丰富的救灾经验，日本自卫队平时即致力于救灾派遣整备工作，已形成一套相对成熟的作业与处置机制，这套机制是值得我们借鉴参考的。这次 8.9 级特大地震引发的海啸目前对宫城沿海地区造成了严重破坏，日本政府、自卫队目前处于紧张的救灾工作中，具体成效尚有待观察。但我们已经看到，在地震发生后的 4 个小时内，日本防卫省已将海上自卫队所有舰艇派往宫城县近海，以全力把握震灾情况。航空自卫队的 F-15 战斗机从石川县小松基地和北海道千岁基地出发前往灾区上空搜集灾情，陆上自卫队也派出了具视频传输功能的直升机。日本政府在 1995 年阪神地震后改进的这套自卫队救灾作业机制正在发挥作用。
