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1、1978年前后人力资源配置及效率比较研究Distribution and Efficiency of Chinese Human Resources before and after 1978【提要】 本文旨在通过对中华人民共和国建立以来人力资源配置政策及制度变化前因后果的分析，说明中国作为一个“人口多、底子薄”的发展中大国，人力资源配置的优化和有效开发利用，是决定中国经济能否快速发展的重要原因。历史证明，劳动者本身择业的自由程度和市场配置人力资源的力度，是与人力资源配置效率成正比关系的。中国还有很大比重的人力资源没有得到合理开发和利用，如果这方面做的好，至少还会支撑中国经济持续高速增长20年
2、。因此，扩大劳动者自主权、保障其应有权益、充分利用国外市场和资源，应该成为党和政府制订政策和选择制度的基本出发点。【主题词】 人力资源 就业结构 发展战略 人力作为三大生产要素之一，其能否合理配置和不断优化，是决定经济发展快慢的重要因素。1949年中华人民共和国成立以来至今，我国的经济体制经历了一个由新民主主义（多种经济成分并存、计划与市场共同发挥作用）到苏联模式的社会主义（单一公有制和计划经济），再到社会主义市场经济的巨大变化。从时间上看，大致可以划分为：1949-1957年，为新民主主义经济体制向苏联模式的社会主义经济体制过渡阶段；1958-1978为典型的单一公有制和计划经济体制阶段；1
3、978年“三中全会”至今为向社会主义市场经济过渡并基本完成阶段。与此同时，还伴随着中国的工业化由初期到中期的推进过程。在上述经济体制和产业结构两个变化过程中，若从劳动力资源的利用和开发角度看，应该关注两个问题：一是如何使劳动力资源尽快从传统的、低效的农业转移到现代工业和第三产业，以迅速实现工业化；二是如何充分发挥各个产业中的劳动者（包括经营管理者）个人积极性，提高劳动生产率和经济效益。应该说，世界上已经完成工业化的发达国家和地区，其工业化的过程，是伴随着市场化的，即工业化是与市场经济发育和成熟过程相一致的。因此人力资源的配置和劳动者积极性的调动（择业自由度和权益的提高），也是一个平缓的市场调节
4、、工会斗争和政府干预的渐进过程。对于这些，人们已经耳熟能详了。这里仅对中国这50多年来独特的历程作一些探讨，以期总结历史经验和教训。一、建国初期的人力资源和就业结构中华人民共和国建立之初，中国的人力资源是相当丰富的，但又是畸形的，即一方面低素质的劳动力供给总量大大超过需求，存在着严重的过剩；另一方面高素质的、有专业技术的劳动力又非常短缺，甚至不得不引进苏联专家。另外，劳动资源的配置也是相当落后的，绝大部分集中在落后的农村。据统计，1949年底，全国（不包括港、澳、台地区）共有人口54167万人，其中城镇人口占1064%，乡村人口占8936%；从业人员18082万人，其中城镇从业人员占85%，乡
5、村从业人员占915%。在上述人口中，平均每万人中有大学生22人，中学生23人，小学生450人。到1952年，在每万人中，大学生人数为33人，中学生55人，小学生889人。1 即使这样低的比例，1952年大学虽然计划招收75万名学生，还是面临着招生不满的忧虑（因许多学生参加工作，应届高中毕业生太少），政务院不得不下达指示，禁止各单位自行到中学招工，扩大助学金发放，要求努力争取高中生全部升入大学，至少保证95%以上。即使达到上述要求，还需要从党政军整编中抽调2万名青年知识分子补足应届高中生升学差额。2 由于教育落后，劳动力素质普遍较低。，据估计，在全国就业人口中，具有初中以上文化程度者不会超过5%
6、。据1952年的统计，在全国就业人口中，每万人中有科技人员74人，每万名职工中（尚不包括占就业人口90%以上的农民和个体经济劳动者）有科技人员269人。另据1952年全国干部统计资料显示3 ，在2470700名干部中，专业技术人员为344万人，占139%，其中工程技术人员为133684人，仅占54%。在这247万名干部中，按文化程度划分，大专以上文化程度者占658%，高中文化程度者占1554%，初中文化程度者占3698%，小学文化程度者占3780%，文盲占310%。4 再从建筑行业看，在1952年的就业人员中，有技术的职工仅占职工总数的1020%，其余8090%的职工没有专门技术，只是一般劳动
7、力，因此建筑公司之间相互挖人的现象很普遍。周恩来总理在1952年7月就说：“我们的大学毕业生也少得很，今年七凑八凑，才凑到两三万人，而我们每年平均却需要十万人。”5 1955年，在城镇职工中，文盲的比例在50%以上，有的产业，如煤矿、建筑业，在60%-70%以上。6 在全国国营工业企业中，担任领导职务的干部共有14863人，其中受过高等教育和中等教育的人员只占84%。7 再从建筑行业看，在1952年的就业人员中，有技术的职工仅占职工总数的1020%，其余8090%的职工没有专门技术，只是一般劳动力，因此建筑公司之间相互挖人的现象很普遍。再从人力资源配置来看，1949年，占全国劳动力915%的人
8、数属于农业个体劳动者，1952年则降至88%；在城镇就业人员中，个体劳动者也占有很大的比重，1949年为724万人，占城镇从业人数的472%；1952年为883万人，占城镇从业人数的355%。在上述就业人员中，实际上还有许多属于“隐形”的富裕的劳动力，即过剩的人力资源。据1952年8月召开的全劳动国就业会议的统计，由于人多地少，尽管农业落后，以人力、畜力为主，农村中仍然存在着大量的剩余劳动力。土地改革以后，农村中的失业无业人数大幅度降低，1952年约为135万人（主要是手工业者和商贩），但是农业剩余劳动力却人数众多、有增无减。1952年全国共有农业剩余劳动力4039万人，占农业劳动力总数的16
9、8%。农业剩余劳动力不仅数量大，而且是一个全国性的问题，即使地多人少的东北、西北地区，农业剩余劳动力也不少，东北地区富裕123万人，占本区农业劳动力总数的111%；西北地区富裕90万人，占本区农业劳动力总数的72%。但会议估计实际的剩余还远大于这个数字（据西南区的估计，农村全劳力在土改后超过需要量的4050%，照这个比例，仅四川一省就富裕出1000万人，而上述统计西南区的农业剩余劳动力仅1115万人，占农业劳动力总数的24%）。农村劳动力不仅过剩，而且素质也不高，在50年代中期，在农村青壮年中，约有80%的人是文盲。8 在城市，旧中国遗留下来的大量失业人口成为政府很大的压力。1950年，仅登记
10、的失业工人即达1664万人，占当时城市职工总数的21%，此外还有不少失业的知识分子。对于处于贫困线上并且没有社会保障的广大城市居民来说，失业就意味着挨饿，1950年春，在一些大城市里，因就业无望、生活无着而自杀的事时有所闻。到1952年，在全国城市登记要求就业的人数仍然有1622万人。国家统计局推算的1952年城市待业率为132%，而根据日本学者南进亮的推算，1952年的城市失业率则高达1732%。9 实际上，在城市的就业人员中，相当一部分以小商、小贩的形式聚集在第三产业中，处于利润微薄、过度竞争状态。即使如此，由于城乡之间劳动者收入的差距和城市现代生活的吸引力，仍然有大量农民被吸引到城市寻找
11、职业，进一步加大了城市就业压力（据当时一些典型调查，建国初期城市工人平均收入是农民平均收入的3倍左右，中国统计年鉴（1983）则说1952年非农业居民的平均消费水平为农民的24倍）。据1951年春统计，仅东北的沈阳、鞍山两市，即有进城找工作的农民两万余人。由于这些农民一般年轻，能吃苦、福利和工资待遇要求不高，需要简单体力劳动的单位一般比较愿意雇佣农民工。二、人力资源配置政策和制度的形成正是由于上述的低素质劳动力严重过剩而高素质劳动力又严重短缺，因此市场机制对人力资源的调节就存在着一定程度的“失灵”，再加上当时实施的优先发展重工业赶超战略和向社会主义过渡，于是就形成了独特的中国人力资源配置政策和
12、制度。这个政策和制度的出发点，既是为优先发展重工业的赶超战略服的，是为建立和巩固单一公有制和计划经济的社会主义服务的，也是立足于中国人口多、底子薄这个基本国情，从保障全体人民的生存和发展权基本原则出发，以平等占有有限的生产资料、发展生产来解决“吃饭”（就业）为理念的。1949年9月16日，毛泽东在著名的评论唯心历史观的破产中批评了美国国务卿艾奇逊对中国发生革命的解释10 ，提出中国完全可以解决自己的吃饭问题，其办法就是改革生产关系和发展经济，正如解放区已经做的那样。在社论中，毛泽东还首次公开宣布了中国共产党和人民政府将在城市中对国民党政府遗留下来的工职人员实行“包下来”政策，采取“三个人的饭五
13、个人匀着吃”的低工资、多就业政策；与此同时，还严格限制私营企业解雇工人（以不能维持为限）。至于在农村，更是实行了彻底的“耕者有其田”政策，实现了最充分的就业。在1952年土地改革完成以前，甚至鼓励城市中失业的人口返回农村参加土改，重新成为农民。1952年8月，国务院根据毛泽东的提议，专门召开了全国就业会议，试图彻底解决城市的失业问题。会议同时也讨论了农村中存在的大量富裕劳动力的出路问题，认为这需要靠就地发展非农产业来解决。1953年10月中国共产党宣布向单一公有制和计划经济的社会主义过渡，最深层的理念之一，就是坚信公有制和计划经济，相对于个体、私营经济和市场经济来说，能够实现劳动者与生产资料的
14、最佳配置，并能够最大限度地调动和发挥生产者的积极性，以而加快经济发展。从1951全国试行农业合作化决议草案年到1955年合作化高潮前，尤其是1953年以前，调查显示：农业合作社与单干农民相比，不仅可以通过增加劳动时间（精耕细作）来实现农业增产；而且可以更有效地安排农业富裕劳动力从事副业生产（当然这些合作社一般都得到政府的扶持）。这个结论是后来大力发展合作社的主要原因之一。在城市，由于国家对私营经济从信贷、税收、供销、劳动政策等方面加以限制（不能与国营、公私合营企业和合作社平等竞争），加上企业主和工人对未来的预期（即社会主义前景），私营经济不仅比国营企业效益低，大部分企业处于经营困难的境地；另一
15、方面，私营企业的存在，还限制了国家对最稀缺的技术人员、熟练工人和管理人员的调配，认为国家不能最有效地利用这部分人力资源。在1950年到1957年期间，还逐渐形成了政府控制城乡之间人口流动的制度。本来，劳动力的自由流动是充分利用劳动力资源的最重要条件，也是成本最低的劳动力资源配置方式。因为就每一个劳动力来说，其总是愿意由自身效益低的地区职业和职位向效益高的地区、职业和职位流动，以实现自身利益的最大化，这种自主决策、风险和收益均衡的流动对流动者本人来说，应该是最具理性的。但是，上述设想是在市场机制完全成熟条件下才可能实现的。20世纪50年代的中国劳动力资源，一方面表现为低素质劳动力大量过剩，另一方
16、面则表现为高素质劳动力非常短缺，供不应求。因此自由流动的结果，一是大量劳动力从农村流入城市和工矿区而找不到工作；二是有技能的专业人员和工人到处被“挖”，尤其是工人，使企业、尤其是国营企业的职工队伍不稳定，工作受到影响。特别是国营企事业单位，由于工资等待遇的决定权不在企业、甚至部门领导机关手里，市场调节很难保证高素质的人才集中到政府和国营企业。1951年中央政府规定各地国营企业之间不得互相“挖”雇，1952年规定高校毕业生由国家统一分配，主要是政府试图通过计划调配来优化极为短缺的高素质劳动力资源的使用。而1953年开始限制城市企事业单位自行雇佣来自农村的劳动力，则是为了限制农村低素质人口自由流向城市，减少城市就业和市政建设压力。到1956年底社会主义改造基本完成以后，不仅城乡之间、地区之间、企事业单位之间劳动力的自由流动基本消
