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1、 居(村)民委员会在防灾减灾中的重要地位王瑚 赵岳雷上海防灾安全策略研究中心摘要：在大范围灾害发生时，救援力量显得十分重要，但在一一些特殊灾难巾，如地震、洪水等灾难巾，外部救援力量的集结和进入都需要时问，所以灾难发生的第一时间往往成为救火的空白。而事实又证明，这一时间的救灾是最重要的，能成功抓住这一时间开展有效救灾，可以大大降低灾难造成的危害。中国城市中的居民委员会是一支可以在灾难发生时发挥重要作用的力景。居委会成员有一定的文化程度，热心公益事业，具备初步的社会活动能力，他们熟悉当地情况，了解当地人员状况，在人口中占有 5左右的比率，常年生活活动在本社区。如果能对他们进行进一步适当的培训，把他
2、们当作一支重要的防灾减火力量，可以在灾难发生的初期发挥相当大的关键性的作用，有效减少灾难带来的危害。关键词：居(村)委会防灾减灾 政府投入发生大范围、大规模的社会灾难时，救援力量总是显得不足和不及时。如一些发生在人口稠密地区的高级别地震、山洪和海啸等，外部救援力晕的集结和进入都需要时间，所以灾难发生后的最初时间往往成为救灾的空白。事实告诉我们，在灾难发生后的最初时间里，人们是最需要指导和帮助的，如果能够在这个时候展开有效的疏散和救援，往往可以大幅度降低灾难造成的人员伤亡和财产损失。2008 年发生在中国的“512”大地震，根据我国民政部 2008 年 7 月 12 日公布的数字：共死亡6919
3、7 人，失踪 l8340 人，两项合计为 87537 人；另外受伤 374176 人，救灾人员解救和转移了 l48 万人，涉及 8 个省，重灾区 12.5 万平方公里，受灾 4616 万人。这样大规模的灾难是不多见的。事后有人描述，地震发生时一片混乱，绝大多数人都不知道该怎么办了。这正是我们开始提出的问题，灾后第一时问如果有人出来指挥组织救援和疏散，情况就会有很大的改善，人员伤亡和损失就会有所减少。这种情况在其他大的灾难中也同样存在。要在灾难发生后的第一时间里开展救援和疏散工作，靠外力是很难做到的。因此应该在平时根据当地的地理和生产生活条件，针对该地可能发生的诸种灾难，利用基层的群众组织进行预
4、防和自救，同时采取预防性设施和技术性培训等，这就不失为一种有效的方法。在中国，遍布于城市和农村的居民委员会和村民委员会(以下简称“居委会”和“村委会” ，也可统称为“居(村)委会”)，应该是承担起这项任务的基层组织。只要政府重视，对其提出防灾救灾的要求并加强技术培训和资金帮助，就可以达到比较理想的防灾减灾目标。一、中国现有的“居(村)委会”组织中国现有的“居(村)委会”组织，都是政府或其派出机构在基层的代表，它们的具体情况如下：(一)“居(村)委会”的结构和工作中国人大 l989 年和 l998 年分别颁布了城市和农村“居(村)委会” 组织法 ，这就从法律上奠定了“居(村)委会”的社会地位。农
5、村的“村委会”是广大村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。国家基层政府对“村委会”的工作进行指导，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。 城市“居委会”的性质和农村“村委会”差不多，其任务也大致相同：即宣传国家的宪法、法律、法规和政策，维护居民的合法权益，教育居民履行法律义务；办理和居民有关的公共事务和公益调解民事纠纷；协助维护社会治安；协助政府做好与居民利益有关的事务；向政府反映居民的意要求和建议等。不同的是，农村“村委会”是按照自然村屯进行组织的，而“居委会”是按照城市街巷居民的分布情况来组织的。一般 l00700 户城市
6、居民成立一个“居委会” ，也可以根据物业构成组织“居委会” 。“居委会”干部由 59 人组成，成员从居住地的居民中选举产生，任期为 3 年。 “居委会”下面可设若干居民小组，小组长由小组内居民推选。这样，在一个居民区内， “居委会”干部和居民小组长算起来大约有 l0 人左右，加上“居委会”有重要事情决定时，每个小组要有 23 名居民代表参加，于是经常参与“居委会”工作的人约占居民的 1。 “居委会”和“村委会”的区别在于， “居委会”成员都是专职人员，居民小组长及居民代表为兼职人员。而“村委会”除了村长等二三个主要干部是专职人员外，其他“村委会”成员是兼职的。这些人身处基层群众中，对基层群众的
7、情况相当熟悉，因此，他们是中国社会中开展基层工作的骨干。“居(村)委会”成员在年龄上要求不严，不论男女，只要身体好，有能力，有积极性，都可以工作到五六十岁，但一般不超过 70 岁。随着社会的现代化， “居(村)委会”干部现在对学历的要求逐步提高了，30 年前只要求“能识字”就可以了，现在则起码要求具有高中学历。在一些大城市和发达地区的农村，则要求具有大专、大学学历的年轻人加入。除了身体健康，还要求精神正常和没有心理疾病，同时还要求热心公益事业，善于理解和同情弱势群体，能够正确表达思想和反映情况，作风正派，为人善良等。因此， “居(村)委会”干部大都知道所在地每一户居民家里的大妻关系、婆媳关系情
8、况；知道谁家的孩子顽皮，谁家孩子的有问题；知道谁家的成员忠有什么疾病，是瘫痪在床还是需要某种药品等等。他们对社区中老人的了解，有时甚至比与这些老人分开居住的子女了解得还要详细。正因为他们最了解当地群体的实际情况，闪此也最知道灾难发生前应该预防什么，在灾难发生后应该做哪些事，哪些家庭需要照顾，哪些个人需要得到帮助等等。(二)灾难中“居(村)委会”发挥的作用在去年的四川地震中，不少幸存的“居(村)委会”干部顾不上抢救自己的亲属，到处联系救援人员，并带着救援人员到一些建筑面前，指着倒塌的房屋说这一家还有几个人没有逃出来，是老人还是孩子；那一家不用管，地震时家里没人等等。救援人员在寻找幸存人员时，也时
9、常得到“居（村）委会”干部的帮助，如告诉救援人员什么地方埋胜人员多，什么地方要注意安全。这些事情举不胜举大大降低了救援人员搜寻工作的盲目性。四川大地震中还发生过这样一件事：有一个地处深山中的村庄，在地震袭来时，大家逃出了屋子，但道路被震坏了，通讯也断了，外面的情况一点不知道。幸存的一百多人都不知道如何是好，于是大家的眼睛都望着“村委会”干部。 “村委会”干部决定派 3 个年青人走小路出去找救援，其他人尽可能带些干粮、饮水随后从小路转移山山。结果 3 个年青人不负众望，冒着余震找到了救援人员，当他们带救援人员返同时，在半路上遇到了在“村委会”干部带领下，正互相搀扶着转移出山的乡亲们。事后村民们都
10、说“村委会”干部是人们的主心骨，要不是“村委会”干部及时带大家走小路，再晚几个小时，这条出山的小路也被余震彻底震毁了。2008 年初我国遭受了大面积雪灾，上海的“居委会”干部立即把自己社区内 70 岁以上的体弱老人列为重点照顾对象，上门告诫老人们要减少外山。还经常主动与老人联系，每天至少打两个电话问候；对行动不便的老人还指定人员送饭上门，热菜热饭定时送到。老人们需要什么，居委会干部和小组长代义代送，还为老人们家中检查煤气安全，检查保暖情况，帮老人们平安度过雪灾的寒冷。2003 年我国发生非典的时候，各大城市为了防止传染扩散，有一部分接触过病人的人和疑似病人要被隔离在自己家里。这些人的日常用品都
11、由各自所在的“居委会”派小组长和其他人员采购和监管。有的大人被隔离治疗了，他们的孩子就由“居委会”干部落实人员负责接送上下学，并安排住宿和吃饭。类似这种大范围、长时期、工作量大的事，要不是由“居委会”承担下来，一方面将牵扯政府很大一部分二作精力，另一方面也很难做到如此具体细致。在这一点上， “居(村)委会”不仅发挥了重要的作用，而且这个作用是政府替代不了的。冈此我们提出，如果进一步重视“居(村)委会”在救灾减灾中的作用，就一定能使它在灾难发生时发挥其独特的无以取代的作用。二、 “居(村)委会”如何在防灾减灾中发挥更大的作用“居(村)委会”在组织机构和人员结构上与政府部门不同。这种不同，主要表现
12、在其具体工作比较繁杂和琐碎，它要完成政府许多部门对基层下达的任务；同时还要为社区群众提供各种服务，这就使它承担了很大的压力。因此，要发挥它最大的优势，就要加大对“居(村)委会”在人力、物力和财力方面的投入，使“居(村)委会”对基层群众情况的了解，能及时化为帮助政府工作，在防灾减灾事务中发挥其应有作用。所以政府应该重视这支力量，平时加强对其进行防灾减灾事务的培训，并形成一支可靠的队伍。这样一旦发生灾难，在社会专业救援机构没有到达之前，就可以通过基层自救行动，大大减少灾难造成的损失。我们认为，政府对“居(村)委会”要加强防灾减灾事务，至少应该包括四个方面的工作：(一)加大对“居(村)委会”的投入我
13、们在以上的介绍中可以看到，目前我国基层的“居(村)委会”组织，已经有大量的事务要做。中幽有句俗话，叫“上面千条线，下面一个眼” 。意思是说政府的工作机构分得很细，但是到了基层就只有一个班子在落实， “居(村)委会”就是这样的班子。以现在“居(村)委会”有限的人力物力，整天忙于应付政府提山的各种事务，要实现我们提出的防灾减灾目标，是不现实的。因此，政府应该加大对“居(村)委会”的投入，这种投入需要多管齐下：首先是改变“居(村)委会”结构。 “居(村)委会”不能眉毛胡子一把抓，也不能简单地分成几个居(村)民组，而应该在“居(村)委会”里增加干部，并有明确的组织分工。其中应该有专门负责防灾减灾工作的
14、干部，这些干部应该掌握一定的预防灾害和应急救援的知识，并通过他们去落实各种预防措施和实施组织救援队伍。其次是要在物力和财力上进行保障。防灾减灾的事情不是强调几句，搞几次演练就可以解决的，它必须有坚实的设施和物质保障。比如避难场所，就必须有切实的投入；冉比如建筑防震防水，对一些老式住宅来说，更需要花费大量的人力财力。还有防灾救援物资储备、防灾救援设备购置、专门的报警逃生装置、专门的教育训练场地等，都是需要政府投入的。而且这种投入不是一次性的，它需要纳入政府的财政计划，每年都有同定的经费，这样才能保证基层的防灾减灾工作持续有效地开展起来。(二)做好防灾减灾的基础培训防灾减灾工作的基础培训是很重要的
15、一个环节。要让“居(村)委会”干部了解当地可能发生的各类灾害的成因和致灾因素，从而在平时就注意预防。同时要了解一同发生灾难可能造成什么样的危害，心该通过哪些方法降低危害的强度和损失等，这就需要具有专业知识的专家对“居(村)委会”干部进行培训。比如，洪水的危害土要是冲垮堤坝和使不抗浸泡的建筑物倒塌，在农村会使农田大面积受损，并在泛滥后造成水源的污染，包括因一些物质腐烂后可能产生的危害和可能导致的重大疫情，许多灾民要转移到高地等待救济等。而防止水污染，或已经发生污染的地方，要告诉人们在灾情发生的前期就引起重视，保证人们饮用清洁水。类似这样的工作要涉及到很多人力物力，非常琐碎，如果基层广大的“居(村
16、)委会”能称职地承担起这项工作，就可以比较顺利地完成各种防灾救灾任务。基础培训还心该包括防灾理论和灾害心理学的进修，以及如何收集信息，如何判断信息的正误；还应该学会如何在紧急情况下进行动员说服一些刚愎白用的人，对个别极端同执的对象如何采取适当的行动进行处置；还要学会如何发布通知、通告，如何发动居民对重点人员和重点场所进行看护、在灾害发生前如何优先转移重点人员和对重点场所进行处置等等。总之，培训至少庶涉及灾害学、心理学、组织学、社会学，包括急救医学等，所以这是一项重要的工作。(三)制定心急救援预案并实施训练“居(村)委会， ，在防灾减灾中发挥的作用与专业机构有很大的不同。专业机构是根据不同的灾害，或者不同的情况有各自的分工。如煤气抢修队是以关闭供气、抢修破损泄漏的输送管阀为主要任务；消防队是以破拆救人、灭火救灾和救援、排水为主要任务；矿山救护队是以打通坑道、排除瓦斯和积水为土要任务；海上救援队是以寻找航船和救助遇难人员、排除轮船泄露污染、打捞沉船为主要任务等。 “居(村)委会”在防灾减灾中没有专业优势，其优势是在所有可能发生
