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1、政策失败原因的综合探析李成贵ABSTRACTPolicy failure means the persistence of inefficient Policies and the adoption of the policies that reduces social welfare, and consequently causes underdevelopment and declining of a country. Policy failure often takes place all over the world, especially in those countries wit
2、h centralized state power. This paper discusses the reasons of policy failure. The main reasons identified are following: the leakage and distortion of information; the limitation of knowledge of social sciences; the impacts of uncertainty and externality; the rigidity of ideology; the influence of
3、dominant interests groups. Through the analysis, it tries to contribute to the research on policy failure, which now is an ascendant topic of the New Institutional Economics.引 言在社会经济系统中，有多个变量可能影响行为者的预期收益函数，如人文条件、技术状况、相对价格和市场规模、政策安排的结构，等等。这些变量的重要性在于它们改变了行为者受益的条件、范围和可能性，如价值的整合和进步，资本收益的获得，风险分担，规模经济的实现，
4、交易费用的减少，以及不完全市场和外部性的扭转等。因此之故，就会刺激行为者产生对新的政策服务的需求，从而可能引致政策安排的适应性变化。然而，问题在于需求的变动趋势虽为必要条件，但不是了解政策变化的路径和结果的充分条件。一方面，有时潜在的社会经济利益产生了，但政策的适应性变化却相对滞后，使得低效率或无效率的政策得以维持；另一方面，正如晚近的制度经济学文献所关注的“制度悖论”揭示的那样，有的政策安排的创新，尽管社会净收益为负值，却仍被采用了。这些情况可称之为政策失败。在世界各国，政策失败都非鲜见的现象，尤其是在集权制或以计划体制为主的国家中，政策失败具有更高的发生概率。检视人类社会发展的历史谱系，亦
5、可发现，政策失败始终是各个时期的政府和它的人民共同对付的一个难题。人们有充分的理由从政策失败及其矫正的角度对人类历史做出再思和再识。政策失败对于一国而言，总是意味着或大或小的损失甚或灾难。它构成了影响国家衰荣兴废的核心因素。因而，在新制度经济学的研究中，它成为一个重要的主题。特别是，对于它的起因，已有不少的论述，此如林毅夫就曾做出了原创性的重要解释。但有关于此解释似失之简约，有必要进行更为全面和细致的探讨。本文在前人研究的启示下，为进一步剖析政策失败的原因而做出了个人努力。文中从五个方面对政策失败的原因进行了论述。一、信息的漏损和失真 政府的决策是对来自社会各方面的信息的综合和反应，但在现代社
6、会庞大而复杂的组织体系中，信息的汇集、辩认和处理会遇到一些基本的困难。一则，一个组织在一定时期内处理信息的能力是有限的，当进入的信息量和复杂程度超过一定限度时，该组织要么歪曲信息，要么在信息流程中出现严重的时间滞差；再则，流经各个等级结构的信息，往往因其中地位较高者的意属和敏感以及地位低下者的屈从而被扭曲。因此，任何政治体系，只要中央政府在一个迅速变化的环境中从事非常广泛的活动，都会遇到这种信息困难。当然，在以分散决策为基础的政治结构与交流渠道通畅和意识形态淡化的开放性社会体系中，信息上的困难要相对小得多。这主要是因为上层决策人物可以利用其他信息来源对下属造成的失真加以复原，特别是新闻传播的自
7、由，对决策者了解真实情况起到了非常重要的作用。而在政治凸显和舆论一律的集权决策国家里，这种信息困难特别突出，原因在于集权决策的信息系统包含有许多自下而上的环节，特别是它在相当大程度上依赖政府行政机构来获得和解释信息，但是政府行政机构的各级官员是向上级负责的，并要靠上级的赏识方能得到晋升，因而，信息的传递与权力的流通和变化紧密地联系在一起。官员们坚持真理的勇气和主动的创造精神已被官僚政治文化的病毒所窒息，他们常常对自己上级的需要和希望十分敏感，通常会表现出一种难免的倾向，总是选择性地把那些中听的或对他们的仁途有利的信息禀报上级。正如R芬德莱所说，他们采取的是“和上面合作的方式”而不是“来自下面的
8、压力”的形式。当然，如果他们故意歪曲信息或过于浮夸，一旦被发现的话，后果可能是严重是；但是，报告令人不愉快的事实真相可能更加危险。有谁敢于做谔谔之士，暗示领导人对某个形势的估计或在政策制定上犯了很大的错误，那么他就可能会因“直言犯上”而丢官弃职，而那些传播鼓舞人心的消息的人则会官运亨通。我国“大跃进”时期的浮夸成风，“庐山会议”上彭德怀的悲惨遭遇，以及稍后的“三看三不讲”（看风向，上边风向不明不讲；看眼色，领导眼色不对不讲；看意图，领导意图不明不讲），都说明了这种情形。“上有所好，下必甚焉”，原始契机就在这里。时下流行的民谣“干部出数字，数字出干部”，其原因也在这里。而这种情势的累积递加效应，
9、有可能使得有关信息到了高层决策者那里已远离了真实情况，甚至变得面目皆非。这方面特别典型的事例便是我国的“大跃进”，亩产小麦7000斤，小稻“三万六”，一棵白菜500斤，这些荒诞离奇，令人不可思议的数字，竟成了“大跃进”历史写照。当年正是这些“伟大的空话”的材料（借用邓拓“燕山夜话”中的标题），构筑起了信仰的神殿。政策的投入也跟着越来越偏离了真实的世界而误入歧途，人们的福利甚至生命随之成了政策人败的牺牲品。“大跃进”之后，接踵而来的便是三年困难时期，非正常死亡人数达2300万之多。“四海无闲田，农夫犹饿死”，这是新中国惨痛的一幕。而造成这种惨象的主要原因并非通常所说的气候因素，政策失败才是其实质
10、性原因。按照林毅夫的说法，是由于政策安排导致了原来的合约关系变成了一次性博弈，个人“自我实施”的协约无法维持的缘故。当时的国家主席刘少奇也已体察到这一事实，在1962年7千人大会上，他明确指出：“造成经济困难的原因是三分天灾，七分人祸，主要责任在中央。”（但这种认识与正执着倡导“三面红旗”的毛泽东发生了明显分歧） 总之，信息的漏损和失真，在很大程度上妨碍了对更为有效的政策方案的探索。特别是集权决策和计划为主的国家，政府决策对信息的高度依赖性与在获得信息上的严重的体制性障碍之间的矛盾，使得政策失败的可能性成倍地增加了，甚至可以说政策失败是不可避免的这也是集权和计划体制纷纷退出历史舞台的一个重要原
11、因。二、构思政策的知识工具的缺陷任何的政策设计都要受到与此相关的知识特别是社会科学知识的制约。如果社会科学知识贫乏，政府就不可能建立正确的政策安排，或者说，不可能认识到最有效的政策方案。50年代初期，许多不发达国家采了苏联式的中央计划体制，在此之后的很大时期内，由于信息窨的狭窄和理论储备的单调，特别是对西方流行的市场理论缺乏深刻了解，以至陷入了僵化的政策模式中，所奉行的政策成了经济发展的桎梏。在中国，曾经有很长一段时期理论沦落成了政策的附庸和诠释，理论园地一直有些凋零，甚至存在着不少误区和盲点，特别是改革以前的年代里，政治的高墙阻断了理论的灯影，舆论一律扼杀了自由讨论的权利，在各种限制和禁忌下
12、，知识分子的话语权力几乎被彻底消解。那时的经济学实际上只是“一本正经”（即只有一本马克思主义的“政治经济学”），研究的内容则主要是诠释经典作家的论述，甚至基于对经典作家论述的不同理解而引发无休止也无结果的“理解性商榷”，经济理论貌似紧贴现实，实际上却与经济现实相距甚遥。经济理论的探索和发展举步维艰。而理论的贫困必须会导致曲解现实并造成政策设计误差和政策总体效应的低下。比如，我国当初选择重工业优先发展战略时，就几乎没有进行任何理论上的讨论，而仅仅是由于国外经济结构的示范效应和出于赶超紧迫感作出的选择。政府对产业间的相互关系特别是产业关联中瓶颈制约的摩擦效应，以及这种战略模式所隐含的对收入分配和社
13、会价值的影响，都缺乏必要的认识。结果是政府决策时只注重目标选择和方向性大思路，而缺乏强有力的政策措施，导致了政策目标的偏好过度以及目标变量之间的不对称和冲突，并引起政策手段变量使用的结构性矛盾，一部分手段变量被闲置，而另一部分则被强化使用。中国经济的实际运行因此而一直陷于周期性偏斜循环的误圈中。政府的决策看来似乎确实是跟着感觉走，政策的修补也便成了家常便饭。以至于几十年来我们看到的工业化政策是打满补丁政策。再如集体化道路的选择，所依据的理论的缺陷则更为明显。艾尔曼（Ellman， M.）在一篇很有洞察力的文章中，提醒我们：马克思本人，还有考茨基，列宁，把农业经营规模上经济的一面，估计过高，而忽
14、略了其不经济的一面，“劳动力的大规模组织是有效率的，可也需要有效的计划、有效的管理与有效的会计工作才行”。艾尔曼还指出，“就经营规模的经济或不经济来说，农业和工业之间的巨大差异只须看看资本主义国家的经验，就一目了然。”事实上，农业中集体行动的效率取决于它所获得的技术性规模效应与经所引起的制度性效率损失之间计算结果。技术性规模效应的根源在于要素的不可分性，但农业生产要素的不可分性并不象工业中那样显著，因此农业中的规模效应比起工业而言要小得多；而另一方面，制度性效率损失源于交易费用，由于产权模糊、劳动激励不足，并且不易对劳动进行监督，农业集体作业造成的效率损失也比工业部门要大。这指明，农业本身并不
15、是个适宜于集体化的产业，起码，集体化不是农业中最有效的组织方式。因此，过去的集体体制下，尽管意识形态的教育起到了一定的润滑作用和节约交易费用的作用，但农业的绩效仍然很低。一些非洲国家的情况，同样颇能说明问题。由于缺乏必要的理论和知识，政府经常给出一些不切实际的政策。比如，赞比亚在白人庄园主离开后，组织农民垦荒，每开垦40公亩土地给15英镑的补贴。于是农民们将最贫瘠无树的土地开垦，甚至雇工垦荒，以便拿到补贴，但他们永远不会去耕种那些地，因为知道那将颗粒无收。结果垦荒加速了土地的退化。赞比亚政府组织了一大批合作社，立即给目不识丁的农民以现代化的生产资料：拖拉机、肥料、杂交种子和农药等，可是合理使用
16、先进工具的知识不是一天就能学会的，农民们驾着拖拉机进城喝酒玩耍，几百个合作社无一例处地破产了。坦桑尼亚政府计划把分散的农民集中安置在村庄里，以便帮助他们，向他们提供基本公共设施，同时组织和监督生产，但是良好的用心脱离的实际，竟认为500户甚至600户的大村庄才是最佳规模。1974年至1976年，数百万人被专横地迁移到荒地上，为了对付农民的抵制，很多地方动用了军队。集中到大村后，农民们无法到更远的田里耕作，只能在附近放牧耕地，废弃体耕制，造成牧场载畜量过大，加剧了土壤侵蚀。一位村妇诉苦说，她家的玉米田离家8公里远，将1200公斤玉米棒子用头顶回家里需要走40趟，往返步行640公里，有一半路负重30公斤，另一半路却是空手。由此可见，非洲的贫穷不能仅仅推诿于天灾，还要归咎于政府不了解农民和由此而形成的错误政策。这从非洲领导人的醒悟过程，特别是从他们对待法国著名农业经济学劳勒内杜蒙的态度转变上也可看出。杜蒙1969年出版
