操作流程与案例分析教材

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1、目录,PPP认识,一,二,三,PPP操作流程解析,PPP运作典型案例,四,基础设施项目运作模式建议,目录,PPP认识,一,二,三,PPP操作流程解析,PPP运作典型案例,四,基础设施项目运作模式建议,PPP概念,Public-Private Partnerships ，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。 “Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、

2、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。,PPP概念,公私合作 公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求 利益共享 政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报（利益的可调节性） 提高效率 采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改

3、善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式- 物有所值评价 风险分担 考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。,PPP的内涵,PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共服务与“直接生产”服务之间存在显著的区别。”E.S.Savas 民营化与公私部门的伙伴关系,建立特许权经营法规 建立收费机制 解决联网/联合收费问题 解决土地、动拆迁问题 监管服务质量、价格,政府,

4、市场,政府投资公司与民营企业争流量、争线路、争市场 政府提供预期回报，承担市场风险,PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商，转变为推动者和规则制定者。,PPP的内涵,PPP不仅止于交易环节： PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。 PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。 BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP

5、则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。,PPP的特征,政府或项目发起人,社会资本,通过采购授予特许权,项目公司,融资、建设、设备采购、运营,项目,收回投资并取得一定回报之后,一定比例 的资金,一定比例 的资金,项目为主体 有限追索债务 合理分配利润、风险 资产负债表外融资 灵活的信用结构,PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目： 燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共

6、服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。,PPP的适用范围,PPP模式分类,投资人承担责任小 政府承担责任大,投资人承担责任逐渐增大 政府承担责任逐渐变小,传统 采购,完全 私有化,服务外包,TOT,BTO,BOT,ROT,BOO,PPP模式分类,收费定价机制（BOT/BOO/BLT） 运营效率（BOT/BLT） 风险结构（PPP/BOT） 融资需求（BOT/TOT） 财政补贴（DBT/DBOT） 其它,PPP模式的选择,PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：,特许经营,直接协议,PPP的基本框架,政府授权部门,SPV项目公司,贷款协议 证券协议,金融机构,建设合同,运营合同

7、,股权投资,社会投资者,建设承包商,运营商,股权投资,运作主体的确立设立PPP项目公司； 收益保障项目经营收益、政府运营补贴补、政府服务购买； 项目再融资方式特许经营权融资，信贷融资、保险、基金等； 市场风险或购买方风险分担机制采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等； 价格机制，调价规则； 特许经营协议指定特许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务； 股东权利转让限制建立灵活的、便于后期转让的投资结构； 特许经营期末资产处置方式； 监管安排；,PPP的基本框架,PPP风险管理,风险识别,风险评价,风险分担,PPP模式

8、下风险管理过程可分为风险识别、风险评价、风险应对,PPP风险管理风险识别,政治风险,法律及合同风险,金融风险,建设风险,市场运营风险,PPP风险管理风险识别政治风险,政府信用风险,1,机制风险,2,政府决策与审批风险,3,政府干预,4,公众反对,5,政治不可抗力事件,6,PPP风险管理风险识别法律风险,法律及监管体系不完善,法律变更,第三方违约风险,税收调整,合同及文件风险,1,2,3,4,5,PPP风险管理过程风险识别金融风险,1,3,2,利率风险,通货膨胀风险,外汇风险,PPP风险管理过程风险识别建设风险,洛阳：市政道路和污水处理打包PPP项目，计划向亚开行贷款1亿美金。 哈尔滨：既有建筑

9、技能改造PPP项目，职业技术学院职教基地实训项目，计划向亚开行融资2.43亿美金。,施工风险,资金风险,完工风险,不可抗力 风险等,PPP风险管理风险识别市场运营风险,收益不足,长时间停工,供给不足,运营成本增加,1,2,3,4,PPP风险管理风险应对,风险分担机制,风险由对其最有控制力 的一方承担,降低了风险发生概率和 风险控制成本,承担的风险程度与所获 得收益相匹配,有效调动了风险承担方 的积极性,承担的风险要有上限,避免了一方承担过多的 风险,分配原则,执行效果,PPP风险管理风险应对,PPP项目的监管主要分两个阶段： 一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物

10、有所值（Value for Money）的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率。 二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管)，目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。,PPP政府监管,准入监管的内容 一是立项监管，制定基础设施和公用事业的发展规划，考察项目的必要性（可采用我国现有可行性研究制度），以及是否适用于PPP模式（物有所值评价） 二是对特许经营者选择的监管，通过政府购买选择一家（或几家组成的联合体）最优秀的企业授予其特许经营权。,PPP政府监管,绩效监管的内容与主体,PPP政府监管,项目发起,PPP运作流程,PPP在国

11、内的发展历程,第一阶段：1995年至2003年,从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。,2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。,以吸引外商投资为主要目的项目操作理念，摸着石头过河的心态，很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。,国务院及相关部委就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件：关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知（计外资19951208号）、对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知（1994外经贸法函字第89号）、国家计委关于加强国有

12、基础设施资产权益转让管理的通知（计外资19991684号）、城市市政公用事业利用外资暂行规定（建综2000118号）。,在阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目运作中，项目相关各方对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。,PPP在国内的发展历程,第二阶段：2004年至2013年,2004年，建设部颁布并实施了市政公用事业特许经营管理办法（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃

13、气供应等领域发起大规模的项目实践。,这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式的唯一主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的人员纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。,供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元，如北京地铁四号线和国家体育场两个项目。,广泛、多元的项目实践，促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。,PPP在国内的发展历程,第三阶

14、段：2014年开始,中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措。,2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。,2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立；国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。,特许经营立法工作的重新启动。,PPP模式的顶层设计逐步完善，中国式P

15、PP进入规范化发展阶段。,PPP在国内的复兴,具体行动,2014年3月，财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。,2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，办公室设在金融司。,2014年5月8日，财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与发展论坛。,2014年8月，江苏省财政厅举办首批政府和社会资本合作（PPP）试点项目培训暨推介会，公布全省15个PPP试点项目。,2014年11月30日，财政部发文公布30个PPP示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地

16、下综合管廊、医疗、体育等多个领域。,PPP在国内的相关政策演进,2000年，建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定 2004年，建设部市政公用事业特许经营管理办法 2005年，建设部关于加强市政公用事业监管的意见 2005年，国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见，即旧非公36条 2010年，国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见 2013年，国务院关于加强城市基础设施建设的意见 2014年，国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 ,国际PPP的发展历程,二十世纪 八十年代,二十世纪 九十年代,二十一世纪以来,阶段二,阶段三,阶段一,制定政策框架 确立其合法性 确立项目流程 发展基础概念 实施了一些项目 开始建立了市场地位,引进立法性改革 出台政策