对积极财政政策的理论思考

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1、管理世界 对积极财政政策 的理论思考 侯荣华 我国从1998年起实行积极的财政政策,实质上是扩张型财政政策,但不是一般扩张型 财政政策,而是在特定环境下有特定范围和手段的扩张型财政政策。 两年来实行积极财政 政策对克服亚洲金融危机的冲击和国内需求不足的矛盾,对促进经济较快增长、 优化产业 结构和增加就业、 保障社会稳定起了重要作用。 实行积极财政政策的理论根据是马克思主 义关于财政和经济关系及国家权力反作用理论,也借鉴了西方经济学中凯思斯乘数理论。 实行积极财政政策要具备四个条件:社会总供求失衡,有效需求不足,经济增长较慢;财政 收入基础好,财政赤字不过大;国债保持合理规模;增加投资有资源保证

2、。 影响积极财政政 策作用力度的因素:投资乘数的作用;货币市场或利率的作用,即货币政策对财政政策效 应的负面影响;增加财政投资的数额及投资项目选择。 当前实施积极财政政策的关键问 题:明确积极财政政策是一个中短期政策;财政支出政策和收入政策要相互配合;积极财 政政策要有相应的货币政策相配合;要加强财政监督,不断提高投资使用效益。 财政政策是宏观经济调控的重要手段。1998年我国开始改变适度从紧的财政政策, 实行积极的财政政策,有效地扩大了内需,推动国民经济健康快速发展。本文试图从理论 层次上,对实行积极财政政策的成效,实行积极财政政策的客观根据,增强积极财政政策 力度取决于哪些因素,如何完善积

3、极财政政策等问题进行一些探讨,以便加深对积极财政 政策的理解和更自觉地实行积极财政政策。 一 从财政政策作用性质考察,一般可将财政政策分为扩张型、紧缩型和平衡型财政政 策。扩张型财政政策是指通过财政扩张即增加财政支出和减少税收来刺激经济增长。紧 缩型财政政策则是指通过减少财政支出和增加税收来控制经济过热增长。平衡型财政政 策是指实现财政收支基本平衡来促进经济健康快速增长。我国从1998年开始,根据客观 经济环境和条件的变化,把原实行的适度从紧的财政政策改变为积极财政政策。 中国金融 财政研究 - 116 - MANAGEMENT WORLD 从本质上考察,我国实行的积极财政政策属 于扩张型财政

4、政策,但不是一般的扩张,而是在特 定环境下特定的扩张型财政政策。 我国从1993年 开始实行适度从紧的财政政策和货币政策,使一 度出现的经济过热得到控制,到1996年实现了经 济增长9. 7 %、 商品零售物价指数为6. 1 %的成功 “软着陆” 。 但1997年以来,特别是1998年国内外 经济形势发生一些变化,出现一些新矛盾。如亚 洲金融危机的冲击,特别是对外贸进出口影响较 大;社会总供求态势发生变化,卖方市场变为买方 市场,有效需求不足,特别是消费品市场疲软; 1996年以来至1998年7月6次降低利率,效果 不明显,表明货币政策作用不大。在这种情况下 采取以财政政策为主的扩大内需的宏观

5、经济政 策,势在必行。同时,我国实行的积极财政政策有 一系列特点:一是中央政府为调节经济总量和结 构,而采取的有特定范围的扩张型财政政策。其 范围为以国家财政投资为主体的经济拉动,地方 财政主要确保收支平衡,贯彻实施中央政策,不能 层层扩张。二是其主要扩张手段是发行国债、扩 大财政赤字,增加基础设施投资,以刺激经济增 长,不同于西方的增加财政支出和减少税收的双 重手段的扩张型财政政策。三是具有明显生产性 特征的扩张型财政政策,所增加基础设施投资直 接促进经济增长,不同于西方多采取增加公共物 品支出,间接促进经济增长的扩张型财政政策。 1998年以来,我国实行积极财政政策取得了 明显效果。 最主

6、要作用是弥补了当时因出口需求 下降和消费需求疲软所带来需求不足的缺口,保 证了经济健康迅速发展。 同时促进了经济结构优 化和保证了社会稳定。 从近两年的实际情况看, 1998年8月九届人大常委会第四次会议批准国务 院增发1000亿国债用于加快基础设施建设,对拉 动经济增长,确保经济增长7. 8 %起了积极作用。 据经济日报记者报道(孙勇,1999. 12) ,到1998年 12月31日止,拨付到基础设施项目的国债资金为 620多亿元,由此带动银行贷款500多亿元,地方配 套资金1050亿元,合计投资资金总额为2170多亿 元,国债专项基金与银行配套贷款比例为0. 81 ,与 地方配套资金的比例

7、为1. 69 ,与两项资金合计的 比例为2. 5。 这表明使用1元国债专向基金能带动 2. 5元社会资金的投入。1999年8月,九届人大常委 会第十一次会议又批准国务院增发600亿国债用 于增加固定资产投资,如按1998年带动系数计算, 可带动1500亿元社会资金投入。 同时,实行积极的 财政政策和发挥货币政策作用、 增加居民收入的 消费政策相配合,对实现1999年GDP增长 7. 1 % ,保持社会稳定和提高人民生活水平等方面 起了重要作用。 但实行积极财政政策也带来一些 问题,如财政赤字增加,债务规模扩大等。 二 实行积极财政政策的理论根据是马克思主义 关于财政和经济关系及国家权力反作用理

8、论。马 克思对社会再生产环节相互关系分析得出结论, 经济决定财政,财政影响经济(马克思, 1859 年)。这是马克思主义早期对财政和经济关系的 理论概括。 毛泽东同志于1942年,在批评了 “片面 地看重了财政,不懂得整个经济的重要性” 的观点 后指出,“财政政策的好坏固然足以影响经济,但 是决定财政的却是经济”(毛泽东,1942年)。 对这 一论点有的专家深刻的指出,马克思关于财政影 响经济的思想包括分配对社会再生产过程的全部 环节的影响,并在一定条件下起着决定性影响(姜 维壮,1987年)。我国实行积极财政政策,就是根 据当前国内外经济形势,选用特定的政策手段影 响或促进经济健康发展的财政

9、政策。 对我国现阶段实行积极财政政策的必要性或 实质,也可从经济基础和上层建筑关系来考察,或 者更直接可从国家或政府的作用和发展经济关系 来考察。恩格斯在致康 施米特的信中指出,国 家权力对经济发展的反作用可能为三种:沿着同 一方向、 相反方向起作用,或者两者兼而有之(恩 格斯,1890年)。 我国实行积极财政政策就是根据 现阶段国内外经济形势特点,而运用国家权力或 政府作用对经济发展进行同方向的干预和促进, - 117 - 管理世界 以实现经济发展目标。 实行积极财政政策也是借鉴西方经济学中政 府财政支出乘数理论。众所周知,政府财政支出 增加,能加快经济增长,其作用可从下式导出: Y = C

10、 + I + G(1) 从(1)中可导出: dy / dg = 1/ 1 -b (1 - t ) (2) KG= 1/ 1 -b (1 - t ) (2a) (2)式表明,随着政府支出的增加, GDP必然 增加,增加多少,可用财政支出乘数KG表示。KG 的大小取决于边际消费倾向b和边际税收倾向 t。在什么情况下可实行积极财政政策呢?这就要 回答实行积极财政政策的条件。综合考察,应该 有如下四条: 1.社会总供求失衡,有效需求不足,经济增长 较慢。 这是实行积极财政政策的必要条件。 因为只 有在有效需求不足,消费难以启动经济时,才需要 实行扩张型财政政策,增加财政支出,以扩大需 求,刺激经济增长

11、。 如果在社会总需求大于社会总 供给,有效需求膨胀时,只能采取紧缩的财政政 策,减少财政支出,以控制需求和经济过热增长。 1998年以前,我国实行适度从紧的财政政策就是 这个道理。 不仅如此,即使是社会总供求基本平 衡,经济运行处于正常的良性循环状态时,也不能 实行扩张型财政政策,因为在这种情况下,扩大财 政支出会使需求膨胀,破坏社会总供求平衡。 2.财政收入基础好和财政赤字不过大。 这是 实行积极财政政策的基础和前提条件。因为国家 财政收入没有一定基础,积极财政政策无资金可 投,无法实行扩张型财政政策。同时还应保证由 于采取积极财政政策导致财政赤字不过大,即不 超过合理限度。按国际惯例,一般

12、财政赤字占 GDP的比例不应超过3 % ,在这个范围内的赤字 规模,不会对一国经济造成重大影响。一些发达 国家实行赤字财政政策,其比例高些,如美国 1985年财政赤字为2121亿美元,占GDP比例为 5. 3 %。 英国1995年财政赤字达372亿英镑,占比 例GDP也为5. 3 %。 发展中国家则因建设需要大 量资金,往往财政赤字占GDP的比例比发达国 家高。 如印度80年代财政赤字占GDP的比例高 达6 %9 % ,1994年仍为5. 8 % ,墨西哥在80年 代中期曾高达14 %。 可见,从财力可能角度分析,实行积极财政政 策的基础和前提条件是财政收入有相适应的规 模,并且不要因扩大财政

13、支出而使财政赤字规模 超过合理界限 。我国1999年中央财政赤字为 1797亿元,占GDP的比例为2. 19 % , 1998年中 央财政赤字为960亿元,占GDP比例仅为 1. 2 % ,尚未达到国际公认的警戒线,具备实行积 极财政政策的条件。 3.国债合理规模。 这也是制约实行积极财政 政策的基本因素,因为能否拿出资金增加财政支 出,除靠财政收入外,还可靠国债收入增加财政支 出。但能发多少国债筹集资金是有客观限制的, 即国债要有合理规模,国债规模过大,会给经济正 常运行带来许多问题。制约国债规模可从两个方 面考察(高培勇,1998年)。 一是考察国债(或全部债务)和国内生产总值 的比例,分

14、析一个国家或地区债务的负担状况,一 般称为债务负担率。发达国家多用债务余额与 GDP的比例来考察,这个比例大,反映着一个国 家或地区债务负担过重,同时也反映着债务总量 对经济增长的影响,因为经济发达国家承受债务 能力应该高一些。国际上一般认为这一比例上限 为45 % ,即不应超过45 % ,而工业发达国家可高 些,如 马约 规定欧洲联盟成员国这一比例上限 为60 % ,即不应超过60 %。但我国由于建国时间 短,加上一段时间体制上强调不举债,致使债务余 额较少,这一比例偏低。1997年内外债余额占当 年GDP的比例仅为8. 1 % , 1998年为9. 9 %。而 美国1994年为49. 8

15、% ,英国为34. 1 % ,德国为 33. 7 % ,法国为42. 7 % (1995年底 ) , 印度为 53. 5 % ,马来西亚为50. 2 %(刘仲藜,1999年)。 我国目前不宜用上述指标衡量国债规模大 小,而应采用年度发债额占当年GDP的比例作 为衡量国债规模标准较为合适。 我国1994年以前 MANAGEMENT WORLD 这项比例极低,因为每年内外债收入仅为几百亿, 19941998年国债收入占GDP比例分别为 2. 2 %、2. 58 %、2. 72 %、3. 24 %和4. 07 %;全部债 务收入占GDP比例分别为2. 51 %、2. 65 %、 2. 90 %、3.

16、 33 %和4. 17 %。 从这个指标分析,我国 债务收入规模不算大,还有扩大的空间。 二是考察国债和财政支出的比例,分析一个 国家或地区债务的依存度,一般用当年债务收入 占当年财政支出比例来反映财政对债务的依存 度。日本常用这一指标来衡量国债规模,并规定 这一比例不应超过20 %。 我国全部债务收入占财 政支出的比例, 19941998年分别为25. 3 %、 22. 7 %、24. 8 %、26. 8 %和30. 7 %。 如果只考虑国 内债务,上述5年数字分别为: 17. 8 %、22. 1 %、 23. 3 %、26. 1 %和29. 9 %。 上述分析表明,从债务负担率来看,我国不算 高,国债还有扩大的空间,积极财政政策还有潜 力。但如果从财政支出的债务依存度来看,特别 是内外债一起考察,财政的债务依存度已很高, 1998年当年债务收入占财政支出比例已高于 20 % ,达到警戒线。可见,增发国债余地不大,积 极财政政策没有更多余地。 4.增加投资的物质资源约束。 为使积极财政 政策发挥作用,即使新增加财政支出发挥效果,必 须耗费一定的资源,包括物质资源和劳动