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1、从行政法视角审视社会管理自 2004 年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”以来,我国实务界和理论界普遍展开了社会建设、社会管理和社会管理体制创新方面的探索,并取得了可喜的成果。2007 年, 党的十七大报告提出要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2008 年,温家宝总理在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告, 在社会建设、民主法制建设以及行政管理体制改革等语境下数次提及“社会管理”这一概念。于是,社会管理被纳入更完备的体系性框架之中,社会管理创新也就成为 2009 年底全国政法工作电视电
2、话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一,成为摆在各级党委和政府面前的重大问题,也成为理论界所面临的重大研究课题。要研究解决这个课题,就要对社会、社会建设、社会管理、社会管理体制、中国特色的社会管理体制乃至其他国家和地区的社会管理体制等相关问题展开探讨,就要把握社会管理和社会管理创新的特点和规律,并将其置于中国国情尤其是共产党执政、社会主义建设和人类社会发展规律的大背景中加以认识和把握。社会管理创新是以社会建设和社会管理为核心内容的变革,也包括与此相联系的政府职能转变等制度与体制问题,本文拟就这些问题展开探讨,在确认社会管理和社会管理创新相关问题的基
3、础上,对社会管理创新的内容和路径选择进行归纳总结,以揭示社会管理创新的本质特征和价值取向,并从行政法价值层面展开分析,这对于“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,架构以法治理念为指导,以法制体系、法治程序和规范为支撑的,涵盖政府调控、利益协调、诉求表达、矛盾调处、权利保障以及应急机制等内容的社会管理新体系,具有一定的借鉴和参考价值。一、社会管理与社会管理创新的关系社会管理创新的含义极其丰富,这是由社会管理本身内容的丰富多样性所决定的。(一)社会管理的概念界定社会管理是政府职能的重要组成部分,但是,广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能,它还包括其他主体以及社会自
4、身的管理。作为政府职能之一的社会管理,是指国家通过制定一系列的社会政策和法规范,对社会组织和社会事务进行规范和引导,培育和健全社会结构,调整各类社会利益关系,回应社会诉求,化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,维护和健全社会内外部环境,促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。人们对社会管理的研究大多涉及由单一主体到多元主体的讨论,尤其是近年来关于 NGO、NPO 等第三部门研究的兴起,使得人们越来越关注社会管理的多元主体问题。1社会管理的领域非常广泛,包括城市社会管理、农村社会管
5、理、社区管理、社会社团组织管理、社保管理以及流动人口管理等传统的、新型的甚至未来型的社会管理。不同领域和不同阶段的社会管理都会面临不同的创新课题,不同的专家学者根据自己的研究对社会管理以及社会管理创新所下的定义也会各不相同。很显然,对于行政法价值分析来说,并非只有作为政府职能之一的社会管理才有意义,其他主体以及社会自身的管理也具有重要的意义。尤其是对于现代国家所普遍致力追求的协治(gov-ernance)或者善政(goodadministra-tion)2(P110 以下)目标来说,其他主体以及社会自身的管理具有重要的权力配置、资源优化和制度架构的导向性意义。诚如党的十七大报告所明确指出的,要
6、“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,确立参与型行政的理念3(P171 以下),皆具有重要的制度价值支撑作用。鉴于此,本文将社会管理中社会组织的定位等问题一并纳入视野来理解。但是,限于篇幅和论题集中性的要求等方面的制约,本文的研究只能将讨论聚焦于作为政府职能之一的社会管理以及社会管理创新的行政法价值分析,对其他主体的定位等问题的涉猎,皆是为了服务于政府职能定位和发展方向的目标。只有如此,才能坚持行政法的学科特色,也才能从行政法视野来准确地作出相应的价值判断。(二)社会管理创新及创新系统的启动社会管理创新,是指在现有社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济
7、和社会的发展态势,尤其是依据社会自身的运行规律乃至社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统的管理模式及相应的管理方式和方法进行改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。4社会管理创新既是活动,也是活动的过程,是以社会管理的存在为前提的,其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序,产生更为理想的政治、经济和社会效益。社会管理创新是社会管理完善和发展的“主发动机”。5科学合理的社会管理创新能够导致社会管理的完善与发展,为社会、社会成员乃至社会外的主体带来发展和变革的机会,最终导致整个国家一定时期的社会建设繁荣、社会管理
8、顺畅,形成政府、社会和个人良性互动的“创新盛世”。但是,一个成熟的社会当以既有秩序的维持和享受既有秩序效应为常态,而以既有秩序的更迭和舍弃即“创新”为补充、调剂和必要的活力来源。更何况,某种先进的理论、方法和理念,当会伴随社会管理创新的推进而逐渐得以扩散和普遍化,形成一种新的常态社会管理;一定时期过后,这种“创新”的结果也会遭遇“梗阻”,甚至其自身也有可能成为新的阻碍社会建设顺利进行的要素,使得政府、社会和个人之间的关系不仅不能良性互动,而且还会呈现出错位、越位、缺位等僵化停滞状态。于是,为了新的价值追求,人们便会又开始寻求并实施新的社会管理创新。社会管理创新是一个复杂的、综合的系统,要确保其
9、始终发挥应有的重要作用,就必须建构相应的系统机制予以支撑。新知识、新方法、新技术和新理念等往往是引发启动该系统的机会或者契机,通过建立、组织和促进社会管理创新系统,形成、改进或者不断发展社会管理的机制或者制度,这又为下一轮社会管理创新系统的启动准备了条件。在行政法视野中,这一系列活动皆需有相应的规范、规则乃至机制、制度等予以支撑,而创新本身的灵活性、条件限制性等决定了其需要较为宽松的外部支撑环境。于是,相应的授权和裁量准则也就因此而获得了广阔的用武之地。总的说来,这种循环系统的内部要素、结构和功能,决定了某项社会管理创新是否能够顺利推进,而每一项社会管理创新的成功,又将为该系统自身的完善和发展
10、提供重要的推进和支撑。社会管理创新与社会管理是统一系统的两个侧面。社会管理创新依赖于既有的社会管理,同时又是既有的社会管理充实完善的动力;决策科学化和实效化有赖于社会管理创新,而社会管理创新有助于确保外部环境和内部条件的有机结合,助推社会管理决策科学化和实效化;相关法规范和制度的完善,乃是社会管理决策科学化、实效化以及社会管理创新的重要支撑。二、社会管理理念的更新正确的社会管理理念是社会管理创新的先导,是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。从新的管理思想或者观念的产生开始,直至新的社会管理方法、机制和制度得以运用转化,整个过程既是社会管理创新,亦是既有社会管理的运行和发展。社会管理创新的
11、目的在于将创新变为实用的管理手段、方式和方法,乃至确立新的管理机制和制度,以实现更大的政治、经济和社会效益。社会管理来源于社会建设实践,社会建设实践是社会管理之本。社会管理需要不断发展和完善,社会管理创新就是社会管理发展和完善的体现,而相关法规范的完善和理念的更新则是社会管理和社会管理创新的重要支撑。更新社会管理理念,不仅要强调“亲情化服务、人性化管理、市民化待遇”6,更为重要的是,要强调转变全能统制型政府治理范式,“高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益”,“把和谐社会建设摆在重要位置”7,实现从国家本位到社会本位的转换。更新社会管理理念,不仅要强调寓管理于服务之中,以服务促管理
12、,实现由防范型管理向平等型、服务型、无偿型管理的转变,让所有社会成员都能够在社会管理创新中感到更快捷、更便利、更文明、更和谐,更要强调多元主体的协调作业,培育社会组织管理主体,尊重社会自治,助推社会自律,确认并保障社会多元主体的多元价值和利益诉求。8更新社会管理理念,不仅要强调始终贯彻以人为本的发展观,而且要强调将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分且准确地转化为各类法规范和制度,转化为国家机关及其工作人员切实确立和竭力践行的基本价值追求,转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则。9更新社会管理理念,不仅要强调政府职能的合理定位,而且要强调社会和社会组织自身的发展和完善
13、,承认、保护和促进自主性社会的形成,完善社会结构的优化配置,包容社会的异质性,正确认识化解社会矛盾与纷争解决机制常态化的关系,致力于多元的常态化社会管理机制和制度的建构和完善。三、社会管理创新的过程论视角如前所述,社会管理是一个复杂的系统工程。而社会管理创新过程更为复杂,其作用也往往是难以判定的, 短期效益不明显,且其由于涉及管理范围和管理对象的利益调整,因而难免遭遇各类阻力,影响其发挥应有的重要作用。只有确立过程论的视角,更新社会管理理念,切实以社会公共利益为核心,尊重各方各类利益诉求,贴近社会生活,注重和强调服务,密切政府与社会的关系,才能正确认识和把握社会管理创新的意义和作用,带动社会管
14、理方法和手段的创新,进而实现社会管理机制和制度的创新。(一)社会管理方式方法的创新社会管理创新的突破口或曰启动点,往往是社会管理方式方法的创新,亦即社会管理手段的创新。从社会管理的规律性来看,社会管理整体机制和制度的创新必须以充分全面而客观准确地掌握社会建设以及社会成员的具体状况为基础和前提,而社会管理方式方法的创新对相关要素的要求则相对宽松得多。当然, 从实效性的角度来看,社会管理手段的创新同样须依托于信息化管理技术和机制的支撑。要避免“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”10的尴尬,必须依托于明确规定了各方主体的职能任务、权利义务和职责的法规范。只有在法规范和制
15、度的支撑下,才能使社会管理形成一个完整的系统,各要素之间相互联系,相互影响,共同作用于社会事务的管理。社会管理方式与方法的创新往往不是一次能够完成的,而是在社会管理不断发展变革的过程中逐步酝酿甚至要经过不断的试错过程才能实现的,因而,社会管理方式与方法的创新也就与社会管理创新一样,处在一个不断探索与发展的动态过程中,需要与之相适应的评价机制予以支撑。和其他管理一样,社会管理强调有效的方式与方法,注重通过计划、组织、指挥、协调和控制等基本环节, 充分利用各种资源工具,以实现社会管理系统的最高效率和效益目标。因此,社会管理创新的本质是通过社会内部结构的调整、改变与重新组合,以及外部环境的调适和保障
16、,使社会管理发生整体功能的转变,是不断探索、组合和发展的过程。社会管理方式与方法的创新经过诸多复杂而艰难的环节,最终将改变或者发展传统的机制与制度,形成与政治、经济和社会发展相适应的新的组织形式,从而推动社会的健康发展。在目前阶段,社会管理方式与方法的创新重要的是要完善社会管理手段,实现由单一的行政手段向综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段的转变。而各种手段的综合运用和实效性保障,有赖于行政手段论和行政手段保障论以及相关法规范的充实和完善。(二)社会管理机制制度的创新社会管理机制制度的创新是社会管理创新的根本所在,是各类创新的支撑和保障。无论是社会建设、社会管理,还是社会管理创新,都必须有法规范作支撑、有制度作保障。因此,为了推进社会管理创新健康发展,确保社会管理创新的实效性和持续性,就必须建立和完善相关法规范和制度,解决好权、责、利的统一问题,用法规范和制度来规范、引导和促进社会管理及社会管理创新,切实
