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1、城市管理学城市管理学 杨宏山 编著杨宏山 编著 第第 11 章 城市公共服务管理 章 城市公共服务管理 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 重 点 问 题重 点 问 题 公共服务的含义和分类 公共服务多中心供给机制 城市政府的公共服务职能 底线公正的理论内涵 城市公共服务供给改革 城市公共服务机构改革 城市教育事业改革思路 城市科技事业改革思路 城市文化事业改革思路 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.1 公共服务与政府职能11.1 公共服务与政府职能 1.公共服务的概念公共服务的概念 广义的公共
2、服务，指政府的所有部门和机构都是 公共服务机构，政府工作人员依法从事的各种活 动都是公共服务。 狭义的公共服务，把公共服务看作是政府的重要 职能之一，它与政府承担的其他职能具有区别。 本章所探讨的公共服务，专指公共部门运用公共 权力或公共资源，组织提供以满足社会成员普遍 的直接需求为目的的服务行为。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.1.1 公共服务的含义公共服务的含义 11.1 公共服务与政府职能11.1 公共服务与政府职能 2.公共服务的特点公共服务的特点 （1）公共服务是公共部门提供的服务活动。 （2）公共服务属于公共产品的范畴。 （
3、3）公共服务立足于满足社会成员普遍的直接需 求。 （4）公共服务是使用公共权力或公共资源的社会 生产过程。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.1.1 公共服务的含义公共服务的含义 11.1 公共服务与政府职能11.1 公共服务与政府职能 （1）根据是否具有排他性和竞争性，可以分为纯 公共服务和准公共服务。 （2）根据个人对公共服务的依赖程度，可分为基 本公共服务和一般公共服务。基本公共服务是政府 应该提供的最低范围的公共服务。 有一种观点把直接与民生问题密切相关的公共服 务，包括教育、卫生、文化、就业和再就业服务、 社会保障、生态环境、公共
4、基础设施、社会治安 等。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.1.2 公共服务的分类公共服务的分类 11.1 公共服务与政府职能11.1 公共服务与政府职能 1.纯公共服务与市场失灵纯公共服务与市场失灵 纯公共服务的消费具有非竞争性和非排他性，个 人不管付费与否，都不会被排斥在共同消费之 外，它使得市场机制在这个领域会出现失灵问 题。 如果消费者所承担的公共服务成本取决于自己申报的从公 共服务中获益的情况，那么就会出现隐瞒或少报自己真实 效用水平的动机，导致供给不足。 如果要求每个人陈述自己的偏好，并事先申明满足这些偏 好的代价与他们所做的陈
5、述无关，他们的陈述只与公共服 务的数量有联系，那么就会有夸大需求的现象，进而导致 过度供给的结果。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.1.3 市场机制与公共服务供给市场机制与公共服务供给 11.1 公共服务与政府职能11.1 公共服务与政府职能 2.准公共服务的私人提供准公共服务的私人提供 与纯公共服务不同，很多准公共服务由于消费具 有排他性，可以引入市场机制，由私人部门提供 或者由公共部门与私人部门联合提供。 私人部门提供准公共服务，一般都要实行“选择 性进入”方式，消费者只有在付费以后才能进行 消费，这样可以有效地将免费“搭便车者”排除
6、 在外，从而会激励私人部门进行投资。 私人部门提供准公共服务，还需要政府提供一系 列的制度保障。其中，最重要的是关于财产权利 的制度保障。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.1.3 市场机制与公共服务供给市场机制与公共服务供给 11.1 公共服务与政府职能11.1 公共服务与政府职能 政府在公共服务领域中的基本职能定位是： （1）政府负责组织纯公共服务的供给。 （2）“掌舵”而不“划桨”。 （3）为公共服务的私人供给提供制度激励。 （4）运用政府规制手段保障公共服务质量。 （5）在私人部门提供公共服务的过程中，政府 有责任对消费者给予某种支
7、持。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.1.4 政府的公共服务职能政府的公共服务职能 11.2 社会公正与底线责任11.2 社会公正与底线责任 1.社会公正的理论流派社会公正的理论流派 （1）自由主义公正观 在自由主义学说看来，公平正义就是保障人人都 有的天赋权利，保障人人拥有平等的就业和竞争 机会（机会平等），但政府无须对市场分配的结 果进行矫正和干预。这种放任市场化分配结果的 弊病在于，它将会导致贫富悬殊和阶级对立，甚 至引发社会动荡和政治革命。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.2
8、.1 底线公正的基本含义底线公正的基本含义 11.2 社会公正与底线责任11.2 社会公正与底线责任 1.社会公正的理论流派社会公正的理论流派 （2）功利主义公正观 功利主义从最大多数人的最大利益出发，主张社 会分配应当有助于促进个人利益总和最大化。受 功利主义价值观影响，人们常常根据GDP、经济 增长率等总体性指标来评判政府绩效。功利主义 在效率上具有显著优势，但它对社会平等的诉求 往往会落空。功利主义还容易导致对个人权利和 自由的践踏。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.2.1 底线公正的基本含义底线公正的基本含义 11.2 社会公正与
9、底线责任11.2 社会公正与底线责任 1.社会公正的理论流派社会公正的理论流派 （3）平均主义公正观 平均主义主张在个人之间平等地分配公民权利和 社会财富，它是最具有道德感召力的公正理论。 今天，公民权利和政治权利的平均主义分配，已 经成为现代国家治理的普遍共识。问题是，经济 和社会权利是否也应该奉行平等化分配原则，在 社会财富的分配上是否应该搞平均主义。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.2.1 底线公正的基本含义底线公正的基本含义 11.2 社会公正与底线责任11.2 社会公正与底线责任 2.底线公正的理论内涵底线公正的理论内涵 底线公
10、正理论认为公平正义意味着：底线公正理论认为公平正义意味着： （1）公民基本权利和自由实行平等化分配 （2）经济活动收益实行功利化分配 （3）基本福利和基础性公共服务实行均等化分配 （4）政府治理对社会突出矛盾实行综合回应性分配 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.2.1 底线公正的基本含义底线公正的基本含义 11.2 社会公正与底线责任11.2 社会公正与底线责任 3.底线公正：社会和谐的基石底线公正：社会和谐的基石 在底线公正理论看来，公民的基本福利和基础性公 共服务需要实行均等化分配，政府治理在保障公民 权利平等、机会平等和经济效率的基础
11、上，还要特 别关注弱势群体的民生状况，对那些在经济和社会 发展过程中受益最少的弱势群体要给予额外的利益 补偿，确保他们能够均等地享受底线公共服务。 这种底线公正的公共服务制度设计，乃是保障社会 和谐的奠基石。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.2.1 底线公正的基本含义底线公正的基本含义 11.2 社会公正与底线责任11.2 社会公正与底线责任 1.底线公共服务的含义底线公共服务的含义 所谓底线公共服务，即保障个人基本生活和发展权 利所必不可少的公共服务。一个人如果缺少了这部 分公共服务，那就保证不了其在既定社会状况下维 持生存和发展的基本
12、条件。 底线公共服务是维护人的尊严和促进社会合作的基 础性公共品。在市场不能有效供给的情况下，提供 底线公共服务也就成了政府的分内责任。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.2.2 城市政府的底线责任城市政府的底线责任 11.2 社会公正与底线责任11.2 社会公正与底线责任 2.底线公共服务的制度保障底线公共服务的制度保障 首先，要在制度上给公共服务设立底线。 其次，底线公共服务需要通过刚性的制度予以保障， 以明确政府责任和凸显公民权利。底线公共服务主要 是针对普通民众提供服务，其实质是对弱势群体提供 特殊的优待和补贴。 再次，在国家规定的
13、底线公共服务基础上，发达地区 的城市政府可以根据自身的财力状况，适当提高底线 公共服务的供给水平。 最后，需要说明的是，政府有责任提供底线公共服 务，但并不是说所有的公共服务都应当由政府提供。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.2.2 城市政府的底线责任城市政府的底线责任 11.2 社会公正与底线责任11.2 社会公正与底线责任 1.公共服务存在的现实问题公共服务存在的现实问题 许多公共服务领域引入了市场化供给机制。政府不再免费 提供教育、医疗等公共服务，而是向使用者收取服务费 用。 在市场化改革使得收入差距不断扩大的情况下，依靠向使 用者
14、收费的公共服务融资机制，越来越阻碍着低收入人群 获得均等化公共服务的机会。 诸如看病难、上学难、乘车难、住房难等民生问题，已经 成为影响社会和谐的重要掣肘因素。 推进和谐社会建设，改进民生状况，政府就应承担更多的 公共服务责任，使低收入群体也能享受均等化的底线公共 服务。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.2.3 底线公共服务的政策选择底线公共服务的政策选择 11.2 社会公正与底线责任11.2 社会公正与底线责任 2.保障底线公共服务的基本思路保障底线公共服务的基本思路 （1）明确界定底线公共服务标准，强化政府的公 共服务责任。 （2）加
15、大社会性支出的比重，收缩维持性支出和 经济性支出的比重。 （3）底线公共服务由政府免费提供，一般公共服 务需求则可通过市场化机制解决。 （4）拓展公众参与的有效途径，保障社会多元利 益和谐共存。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.2.3 底线公共服务的政策选择底线公共服务的政策选择 11.3 城市公共事业改革11.3 城市公共事业改革 1.城市公共事业的概念城市公共事业的概念 城市公共事业，是指为满足城市社会的共同需 要，负责提供公共服务，所需经费由城市公共财 政支付的社会工作。 社会共同需要是界定城市公共事业职能范围的客 观标准。 我国的
16、城市公共事业服务机构，通常称为“事业 单位”。 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.3.1 城市公共事业的含义城市公共事业的含义 11.3 城市公共事业改革11.3 城市公共事业改革 2.城市公共事业的现状城市公共事业的现状 目前，我国城市公共事业运行主要具有以下特 征： （1）公共事业性质、地位行政化 （2）公共事业经费来源财政化 （3）公共事业资源配置非社会化 （4）公共事业服务运行低效化 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学 11.3.1 城市公共事业的含义城市公共事业的含义 11.3 城市公共事业改革11.3 城市公共事业改革 1.公共服务市场化的发展趋势公共服务市场化的发展趋势 由于政府垄断公共服务供给存在低效问题，自20 世纪80年代以来，西方发达国家纷纷实施公共服 务市场化改革，在全球范围内，形成了“新公共 管理”运动的改革浪潮。公共服务市场化改革首 先从英国发起。 美国由于公营企业的比重很低，公共服务大多通 过市场化提供，改革的重心不在
