关于巴西诉美国棉花补贴案的分析（2020年10月整理）.pptx

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1、,关于巴西诉美国棉花补贴案的分析 2004 年 6 月 18 日，WTO 争端解决机构裁定美国棉花补贴违反了 WTO 规则。 起诉方巴西对美国棉花补贴违背 WTO 规则的大部分主张被判成立。美方不服上 诉，但是就在今年 6 月世界贸易组织裁定，美方败诉。这在 WTO 历史上都是一个 史无前例的事件：大宗农产品的补贴进入并通过了贸易争端解决机制。 巴西起诉美国政府目前对棉花生产提供的补贴共有7种：8.98亿美元的市 场营销贷款，用来保证生产者每千克棉花最少获得1.147美元的收入。8.695 亿美元的反周期支付。这种支付在每千克棉花价格低于1.449美元时使用。 1.941亿美元的棉花保险补贴。

2、4.15亿美元的“第二步”补贴，支付给出口商 和国内棉花采购商。4.214亿美元的直接支付，是基于调整过的历史面积和单 产数据对棉农给予14.70美分kg 的直接支付。5000万美元的棉子支付来降低 轧花成本。通过出口信贷担保，推动价值3.49亿美元的棉花出口到有关发展中 国家。 根据美国农业部最近的数据，1999年8月至2003年7月间，美国棉花生产者共 得到124.7亿美元的补贴，而同期美国棉花的产值是139.4亿美元。补贴率(即补 贴古整个产值的比例)为89.5%，也就是说，美国棉农每销售1美元的棉花，政府 就另外付给他们89.5美分。2001/02年度，美国政府支付给棉花生产者39.8

3、3亿美 元的补贴，而同期棉花的产值只有30.80亿美元，补贴率为129.3%。 美国的棉花生产成本远高于棉花市场价格。通过处理美国农业部数据，巴西 向专家组提供了以下信息，以证明美国高补贴支持了高水平生产：1999年8月 至2003年7月，美国棉花生产者接受的市场价格比美国生产者的全部生产成本平 均低77%。1997年至3003年间，美国平均每公顷棉花累计产生的全部市场收入 比全部累计生产成本低2154.71美元。19972003年，美国平均每公顷棉花累 计所接受的政府补贴近2471美元。把这些补贴支付包括在内，美国棉农每公顷棉 花6年累计才获得261.93美元的“利润”。 尽管是棉花市场价格

4、降低，美国的棉花生产却维持在高水平上：1999、2001 和2002年棉花价格陷入低谷，2002年春天创下了64美分kg 的最低价记录，远 低于20年的平均价159美分kg 的水平。1998-2001年间美国棉花生产却不断 增长，由199899年度的530万 hm2增加到19992000年度的591万 hm2，再进一步 增加到200001年度的619万 hm2和200102年度的627万 hm2。尽管价格很低，美 国棉花生产却在200102年度达到了历史上第二高产水平。 美国棉花出口保持在历史最高水平记录，而第三世界国家的棉花出口却在不 断下降：美国棉花在世界出口市场的份额由199899年度的

5、17%增加到2002 03年度的42%。而其他像巴西棉农一样低成本和高效率的生产者，在同一时期却 不能增加他们的市场份额，美国市场份额的增加使得同期西非生产者的市场份额 由原来的15%下降到11%。尽管美元价值相对于世界其他棉花生产国(如巴西和 非洲国家)的货币价值升值了154%，但美国棉花出口仍然翻了一番多，这完全不 符合经济理论。依照经济理论，美元升值导致以美元计价的美国产品会更加昂贵， 国外其他较便宜的产品应该更具竞争力。但因为美国有大量补贴，事情的发展才 悖于常理。巴西和非洲生产者的棉花生产成本不及美国棉花生产者的一半。在 世界主要的棉花出口国中，美国是惟一一个持续以低于生产成本的价格

6、出口棉花 的国家。 计量经济分析显示，如果取消补贴，美国棉花生产和出口均将出现下降：在 WTO 专家组成立前，美国农业部前助理部长，加州大学 Daniel Sumner 教授利,1,用曾被国会使用过的计量经济模型来评估美国农业政策的生产、价格和贸易效 果。此 FAPRI 模型是由密苏里州立大学和衣阿华州立大学共同开发的。该模型结 果显示：如果没有政府补贴，1999-2002年间美国的棉花生产平均要减少29%。 如果没有政府补贴，1999-2002年间美国的棉花出口平均要减少41%。如果 美国没有对棉花补贴，19992002年间，巴西棉农和非洲棉农出售棉花的价格会 平均提高14.33美分kg 或

7、12.6%。在国会授权的一项研究中，美国农业部首 席经济学家肯定了美国数额最大的农业补贴即营销贷款补贴的影响作用。尽管 所估计的具体数字有所不同，国际棉花咨询委员会(1CAC)、世界银行(WB)、国际 货币基金会(1MF)、美国农业部(USDA)和其他私人经济学家等的研究结论都表明， 美国的补贴对棉花生产、出口和价格有明显的影响作用。 巴西和非洲生产者所遭受的损害是缘自美国的补贴：19992002年，由于 美国补贴压低国际棉花价格，巴西棉农损失了4.78亿美元。位于华盛顿特区的 国际食物政策研究所(1FPRl)的 Nicholas Minot 教授估计，在200102年度， 美国对棉花的补贴政

8、策压低了世界棉花价格，并已经导致大约9万棉农生活在贫 困线以下。世界银行、国际货币基金会以及乐施会(OXFAM)的研究也认为，美 国的补贴对非洲的经济产生了极大的负面影响。 巴西从几个方面引用世贸组织协定条款和大量数据，证明美国棉花补贴违背 了世贸组织规则。 “和平条款”问题 第一，出口补贴：“和平条款”不适用于美国对棉花的出口 补贴。第二，“绿箱”补贴：美国基于“2002年农业法案”的“直接补贴”和基 于“1996年农业法案”的“生产灵活性合同支付”不属于“绿箱”范围，因为它 没有完全按照农业协定附件2的标准进行脱钩。第三，“黄箱”和“蓝箱”补贴： 19992002年美国对棉花的这类补贴超过

9、了1992年水平。 “绿箱”政策问题 争议是否属于“绿箱”范围的补贴有两种：生产灵活性合 同支付(源自1996年农业法)和直接支付(源自2002年农业法)。巴西认为，尽管这 两种补贴符合 WTO“绿箱”政策的一些标准，但并不符合所有的“绿箱”标准： 第一，“绿箱”规则要求，不能依据基期后任何一年从事生产的类型进行补贴支 付，但是生产灵活性合同和直接支付这两种补贴是有条件的，即不得生产水果、 蔬菜、甜瓜、坚果或野稻。第二，“绿箱”支付必须基于一个明确的和固定的基 期。美国的2002年农业法确定的直接支付计划，允许农场主根据19982002年间 棉花生产的增加情况，来调整接受补贴的面积。这种调整建

10、立了一个新的基期， 使得20022007年间棉花生产者得到比19962001年间更多的补贴。对基期的调 整使得直接支付数额与2002年法案前的棉花生产直接挂起钩来。因此，巴西认为 本争端中美国的补贴都不属于“绿箱”范围，在与1992年比较时都必须计算在内。 专家组接受了巴西的观点。 严重损害 根据世贸组织的规则，仅仅确定了补贴存在还是不够的，还要证明 这种补贴造成了损害。因此，巴西从以下几个方面对美国棉花补贴对巴西和其他 成员造成的损害进行了论证：增加了美国棉花的产量；导致了美国棉花出口 的增加；相对于需求来说，世界市场棉花供应太多，进一步压低了世界棉花价 格。巴西还证明，由于美国的补贴增加了

11、美国棉花在世界市场上的份额，从而对 巴西生产者造成严重损害。如果没有补贴，1999-2002年间美国棉花生产要平均 减少28.7%，棉花出口也将平均下降41.2%。并且，如果没有美国补贴造成的生产 过剩，世界棉花价格每千克会提高14.33美分或12.6%。 严重损害威胁 如果补贴方式对其他成员尚未产生实际严重损害，但是产生严,2,重损害威胁，WTO 规则也予以禁止。巴西起诉美国棉花补贴也违反了这一规定， 美国的棉花国内支持和出口补贴对巴西的利益造成严重损害威胁。对严重损害威 胁的起诉是针对未来可能发生的情况，针对美国已批准在2003-2007年实施的补 贴计划。巴西强调，美国国内支持和出口补贴

12、给巴西利益带来的严重损害威胁是： 价格将大大被压低；美国的世界市场份额将继续增加；美国在世界出口贸 易中将继续保持一个不公平的份额。更重要的是，“威胁”是真实存在的，因为 美国补贴当前已经造成其他成员急剧减少棉花生产投资。 5.出口信贷担保 根据美国的农业法，美国政府机构 CCC 在每个财年保证至少对 65亿美元的出口农产品给予信贷担保。平均来看，CCC 为大约40亿美元农产品的 出口提供了信贷担保，信贷担保期限最长可达10年。根据 CCC 规定，对那些采购 美国农产品但在市场上不能获得金融支持的国外购买者，可以从 CCC 获得信贷担 保。这种信贷担保等同于出口补贴：只有当那些采购美国农产品的

13、国外购买者 离开了 CCC 的信贷担保就无法获得信贷支持时，才给予信贷担保支持；CCC 信贷 担保的收益率不足以弥补长期操作成本和损失，是亏本运行的。信贷担保规避 了美国所做出的出口补贴承诺。根据承诺，美国不得对棉花出口进行补贴。 6.给国内棉花用户和出口商的“第二步”支付 “第二步”支付是美国给棉花 的一种独特补贴方式，美国政府支付给国内用户和出口商较低世界棉价与较高美 国棉价之间的差额。补贴使出口商购买了美国的高价棉花，并以较低价格在世界 市场出售。另外，“第二步”支付计划还具有这样的效果，即对美国纺织企业来 说，与进口的没有补贴的低价棉花相比，接受补贴的美国高价棉花要更便宜一些。 按照

14、WTO 补贴协定，“第二步”支付计划对出口的补贴和对国内用户的补贴均应 被禁止，因为根据出口实绩或使用本地棉情况而进行的补贴是不允许的。 巴西诉美国棉花补贴案在世贸组织历史上具有史无前例的重大意义。这个案 例迄今为止的发展所包含的最主要意义和启示是：第一，大宗农产品的补贴争端， 将从此开始。应当看到，巴西所挑战的对手，不是无足轻重的小国，而是世界上 农业生产和贸易能力最强的美国。巴西的胜利，对许多长期饱受发达国家农业补 贴之损害的许多发展中国家来说，是一个很大的鼓舞。第二，巴西的胜利，是基 于对世贸组织规则的慎密理解和应用，基于对美国有关政策的精确理解，基于对 于美国官方数据的掌握和运用。在这方面的强大研究，是最为关键的因素。第三， 新一轮谈判的进展，将受到深刻的影响。新一轮谈判后协议条文的确定，将更为 精准、明确、全面。而达成协议的过程将更为繁复。第四，中国在确定和执行农 业补贴政策时，要注意与现有世贸组织规定的衔接，并预见到新一轮谈判可能达 成的协定规定。按照目前的标准，中国目前实行的所有补贴，包括直接补贴、良 种补贴和农机补贴等等，均不属于“绿箱”补贴。随着新一轮谈判的进展，有可 能需要进行适当的调整。第五，一些世贸成员认为中国现在对棉花存在补贴。应 当积极组织力量，做好相应的研究工作，以具体的数据和事实，说明中国棉花没 有补贴。,3,