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1、1 内部资料内部资料 领导参阅领导参阅 第一期第一期 (总第 116 期)(总第 116 期) 浙江省高级人民法院编 2008 年 1 月 18 日浙江省高级人民法院编 2008 年 1 月 18 日 对法官绩效考核制度的调查与思考 -以绍兴法院系统法官考核制度为范例 绍兴市中级人民法院课题组 为加强法官队伍建设,提高法官队伍素质,促进法官队 伍管理的科学化、制度化和规范化,制定更加科学合理的法 官绩效考核制度,我院成立了专门课题组,通过收集全市法 院法官绩效考核的有关规范文件及相关数据、召开座谈会、 单独访谈等形式,对近五年来全市法院法官绩效考核制度的 实施情况进行了调研。在基本掌握全市法院
2、开展法官绩效考 核情况的基础上,我们对现行法官绩效考核的特点以及存在 的困难和问题进行了分析,并对今后如何推进和完善法官绩 2 效考核制度提出了对策和建议。 一、绍兴全市法院法官绩效考核制度实施的基本情况 据调查,全市所有法院均建立起了法官绩效考核制度。 虽然内容不一,特色各异,进度亦有一定差别,但对法官绩 效考核都给予高度重视。具体而言,有以下几个方面特点: (一)以审(执)结案数为中心的岗位目标责任制考核 从全市法院的情况看,岗位目标责任制考核是目前法官 绩效考核内容最全面、考核结果最权威的考核方式。该考核 以“公正与效率”为导向,以法官本职工作为核心,以岗位工 作职责为依据,内容涉及审判
3、执行、行政管理、队伍建设等 各个方面。考核突出了审判执行工作的主体地位,如对法官 以年度办案数、未结案件数、审(执)结率、改判发回率、 调解(撤诉)率、涉诉信访率等数据为考核依据,对法官办 案质量和效率进行综合考评。在考核方法上,采取定量和定 性相结合,定量为主,定性为辅。如绍兴中院全部采取定量 考核的方法,将考核内容具体细化为一定的标准和分值。六 个基层法院则采取了定量和定性相结合的方法,个别法院定 量化内容较少, 反映出考核内容的细化存在一定难度。 另外, 一般设有岗位目标责任制考核奖,根据办案数量、质量、完 成工作任务目标以及相应的系数(一般与行政职务正相关) , 在固定时段(如季度、年
4、度)予以奖励,有的法院还另设有 院长奖励基金,对表现突出者予以额外奖励(详见表一) 。 3 表一:全市法院年度岗位目标责任制考核情况表 考核内容考核办法分类 年度 实施法 院个数 审判 执行 行政 管理 队伍 建设 定 量 定 性 定量与定 性结合 20027777106 20037777106 20047777106 20057777106 20067777106 (二)以履行职责为目标的年度工作实绩考核 年度工作实绩考核一般与年终总结同时进行。年度工作 总结按个人、庭(处、室、队) 、院自下而上,逐级展开, 总结一年来的工作情况。法官年度工作实绩考核,除一般意 义上的工作总结外,还特别要求
5、对法官办理案件的数量和质 量进行统计。 2006 年, 绍兴中院开始施行法官考评手册制度, 即把法官业绩分解为职业实绩、职业技能、职业形象、职业 精神和职业成就等五个方面,每半年统计一次,年终留存政 治部作为业绩考核的主要依据。新昌县法院施行法官办案 业绩档案制度,年终建立法官办案业绩档案,并记入法官 个人档案。 法官考评手册 、 法官办案业绩档案均由个 人按要求如实填写,经所在业务庭审核后,交立案庭就年度 办案数量、审限跟踪情况进行审核,再交审监庭就年度所办 案件被改判、发回重审、再审等质量情况进行审核,还交监 4 察室就法官廉洁自律情况进行审核,最后经分管院领导审阅 后由政治处(部)统一处
6、理(详见表二) 。 表二:全市法院年度工作实绩考核情况表 方法 分类 年度 实施 法院 个数 结合 年度 总结 考评 手册 案件 统计 工作 总结 法官办案 业 绩 档 案 2002770770 2003770770 2004770770 2005770770 2006771771 (三)法官年度称职性考核 年度称职性考核是法官作为公务员的年度考核,即在年 终根据公务员法和有关部门的统一要求,由法官(也包括其 他工作人员)填写年度考核表,在自我总结的基础上,由所 在法院根据考核对象在“德、能、勤、绩、廉”等方面的表现, 作出优秀、称职、基本称职、不称职等不同层次的评定。从 2002 年至 20
7、06 年全市两级法院考核情况来看,被考核人员 状况主要集中在“称职”档次上, “优秀”档次则是按 12%或 15% 的比例确定,五年中全市仅有一名法官被评为“基本称职”档 次。被追究刑事责任的法官不参加考核,有严重违纪被查实 的确定为 “基本称职”, 其余均被评定为 “称职”档次 (详见表三) 。 表三:全市法院法官年度称职性考核情况表 5 分类 年度 实施 法院 个数 考核 人数 优秀称职 基本 称职 不称 职 200277449864600 200377419964200 2004774010063910 2005774110663500 2006775310464900 (四)法官业务考
8、核 业务考核是绍兴市法院对法官进行量化考核的一个特 色,呈现出形式多样、内容广泛等特点。2002 年至 2006 年 间,全市 7 家法院按照法官队伍建设职业化的要求,重视法 官业务水平的提高,注重专家型法官的培养,加大了对法官 业务考核的力度, 开展了包括庭审考核、 优秀裁判文书评选、 案件质量检查、评选优秀法官在内的多项活动。在庭审考核 中,有审判委员会组织的对法官个人的考核、对合议庭的考 核、对晋升业务庭中层领导的考核和新任审判员的考核;以 及规范化庭审建设中,考核小组对法官庭审的考核。庭审考 核一般是在随机抽取或定案申报的基础上,由考核组成员旁 听庭审,对照考核标准就庭审程序、庭审礼仪
9、、庭审驾驭能 力、庭审技巧、当庭宣判等情况进行考核评分,最后汇总评 出优秀法官并通报表彰。在案件质量检查中,各法院以督查 办和审判监督庭为职能部门,以制度建设为核心,形成普查 6 与抽查相结合、定期查案与不定期查案相结合的机制,实现 了案件质量检查系统化、规范化、日常化的局面。优秀裁判 文书评比则是由评审小组对办案法官选送的文书进行集中 评比,对优秀者予以通报表彰。绍兴县法院还将考核、评比 中发现的问题和存在的不足之处,汇总后交审判委员会讨 论,对存在的问题进行分析,对分歧予以明确统一。在各法 院自行开展内部考核的同时,绍兴市法官协会还发挥社团职 能,每年组织两级法院法官进行集中评比,评选出优
10、秀办案 法官, 并将优秀裁判文书集结成册, 供全体法官学习参考 (详 见表四) 。 表四:全市法院法官业务考核情况表 分类 年度 实施 法院 个数 庭审 考核 优秀裁 判文书 评 选 案件 质量 检查 优秀法官 (办案能手) 评选 200277777 200377777 200477777 200577777 200677777 (五)政治教育考核 政治教育考核主要是结合不同时期开展的各类思想政 治教育活动所进行的考核,如专项整改活动、先进性教育、 司法规范化建设、社会主义法治理念教育、作风建设等。一 7 般根据上级法院或当地党委的要求,采取学习培训和考试考 核等方式,对考试考核不合格者,采取
11、补考、待岗等惩处措 施。 这种考核往往随意性较大, 时间上也呈现不定期的特点, 在考评体系中起辅助作用。 二、当前法官绩效考核中存在的主要问题 从调查结果看,绍兴市两级法院施行的各类型的法官绩 效考核对于准确评定法官业绩,激励法官工作积极性,推动 法官队伍的全面建设发挥了重要作用。但还存在着以下几个 方面的问题: (一)绩效考核中存在的具体问题 1.考核组织不健全。从目前各法院实施的情况来看,考 核组织建设有待进一步健全。全市五家法院成立了专门的考 评委员会,两家法院未成立。已经设立考评委员会的也只是 在岗位目标责任制考核中发挥主体作用,而在年度工作考 核、法官年度称职性考核、法官业务考核中并
12、未发挥应有作 用,统领面比较窄,权威性亦不够。考核一般由政治处、办 公室等综合部门进行,或由跨部门、无固定设置的考评小组 进行, 有时同一类型的考核实施部门也不一样, 考核的原则、 内容、程序、方法、结果运用等差别较大,甚至存在走过场 的现象(详见表五) 。 表五:全市法院现有考核主体情况统计表 主体按行政级审判委员会职能部门考评委员会 8 类别别考核 岗位目标 责任制考核 2165 年度工 作考核 5032 法官年度 称职性考核 5021 法官业务考核1262 政治教育考核0071 (备注:按行政级别考核指按院、局、庭、处、室、队逐级 考核) 2考核指标不系统。调查发现,考核指标设置存在两
13、种相反的倾向。一是模糊化、概念化倾向,即考核的内容比 较笼统和原则,缺乏可操作性。有些法院甚至简单地把上级 法院要求的有关数据作为考核内容,缺乏完整的考核体系。 如岗位目标责任制考核, 虽涉及行政管理、 队伍建设等内容, 但这两方面的内容份额很小,且不具体,难以操作。二是数 字化、指标化倾向,即对办案数量“定指标、下任务”,简单 地以办案数量论业绩。在年度工作计划中设立年度办案指 标,并层层落实到庭、到人;在年度总结时简单(或突出) 地以结案率、案件数量来评定工作业绩;法官以办案数量作 为岗位考评和确定奖金津贴的重要依据;在法院内部以数据 图表等形式张布各庭乃至各人的办案“排行榜”等等。这样的
14、 9 考核无疑会导致有的法官片面追求办案数量,甚至出现主动 上门揽案、劝诉、找案办、拆案办 1等不正常现象。 3.考核方法不科学。一是考核过于集中。一些法院缺乏 平时绩效考核的积累,平时不算帐、年终算总帐、以评比代 替考核, 使得年终考核失去依据, 考核始终停留在感性层面, 流于形式,缺乏深度。另外,现有的考核不能根据法官岗位 职责变化灵活调整考核方法,影响考核效率和考核结果的准 确性。二是考核带有行政化倾向。如岗位目标责任制考核、 年度工作考核、法官年度称职性考核,大多数法院按现行行 政管理梯级实施, 即由院考核各庭 (处、 室、 队) , 由各庭 (处、 室、队)考核法官个人,考核的专业性
15、不强,难以体现个体 差异。 三是对职业特点考虑不多。 以法官年度工作考核为例, 一直以来都是沿用公务员考核的标准,从德、能、勤、绩、 廉等方面进行,但法官作为代表国家行使审判权的法律职业 群体,毕竟有别于一般的公务员,其评价标准应体现职业特 性。四是考核的可操作性有待加强。部分考核标准主观色彩 太浓,难以操作。如在规范化庭审考核中,设定诸如庭审节 奏合理、合议庭协调配合等规定,不仅不能科学判断审判活 动的合理性,且操作起来具有难度。 4.考核过程不规范。规范的考核程序是取得考核实效的 重要保障。调查中发现,各法院普遍存在考核的程序设置缺 1如有的法官将一件离婚案件分解成离婚、抚养、财产分割三个
16、案件;将本来可合并审理的 多个原告诉同一被告的交通肇事案件,分解成多个单独案件。 10 乏科学性与合理性,有的未经充分调研论证,仓促出台,难 见效果。考核的程序运作多流于形式,有的法院甚至将考核 简单化为年终填填考核表、写写工作总结。另外,考核的监 督、申诉、反馈机制不完善,考核的透明度、公平度和法官 的参与度都有待进一步加强。 5考核实绩认定不准确。一方面, 法官法第二十三 条虽将审判工作实绩明确为法官考核的重点,但由于没有配 套的实施细则,实际操作中缺乏统一的模式,导致随意性较 大,不同法院间的差别也较大,影响考评效果。另一方面, 由于不同案件的审理难度、所需工作量各不相同,如果仅仅 依据办案数量作出优劣评判,很难对法官的个人实绩给予准 确判断。一些精英法官因为能力突出,承办争议大、矛盾突 出的复杂案件相对较多,不仅花费的精力大,且改判、发回 重审率也较高,如果仅仅以办案数量和发回重审改判率来考 核,无疑有失公允。 6.考核结果运用不充分。考核结果的运用直接影响法官 考评制度功能的发挥。调查发现,岗位目标责任制