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1、行政奖励制度存在的问题及对策建议思考行政奖励，是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。随着服务行政等新型国家观的进一步确立,行政机关的职能不仅局限于保护国家安全与国家的独立，维持社会秩序，其也应有确保财政收入的稳定,保护社会环境，发展经济、公共服务等给付行政方面扩展,传统的“命令服从式”强制行政行为就必然不能完全适应这种发展的需要,行政主体开始自觉的尝试运用富含民主色彩，符合人道精神的非强制行政行为。对行政奖励进行全面的理论研究，不难发现政府
2、的行政奖励权利很少受到法治原则的规范和制约。由于行政奖励法律之间机制的严重缺陷与无力，使行政奖励的价值大打折扣，也使行政奖励的激励效果不复存在。这些问题的存在阻碍了行政奖励功能、作用和价值的极大发挥。一、行政奖励实施中存在的问题1.立法上的阙如我国除了在中华人民共和国宪法上对行政奖励作了原则性规定外，也有一些法律对行政奖励有所提及，还有一些行政奖励方面的规章制度，办法等。但是与行政奖励应当发挥的职能作用相比，行政奖励的法律规定仍然存在着很多不足的地方。(1)缺乏统一的行政奖励规范。由于行政奖励可得利益的额外性和不确定性，致使行政奖励的法律规定没有像其他行政行为的规定那么完善，立法机关没有像规范
3、行政处罚那样专门立法，目前没有形成统一的立法体系。行政奖励仅仅是根据行政机关的主观及社会影响来奖励，没有统一的标准，奖励数额、奖励类型、奖励次数、对有功人员的保护等都没有统一的规范，彰显出行政奖励急需制定法律规范。(2)行政奖励内容立法规定空白，缺位。行政奖励与其他行政手段相比具有更强的激励性和优越性，因此它被广泛的应用在行政管理的各个领域。从目前我国的行政奖励立法而言，已经有大量的行政奖励规范的存在，然而我国法律却没有对行政奖励主体、行政奖励原则、行政奖励类型、行政奖励程序等通过立法给予规范。(3)缺乏行政奖励程序性的规定。程序是制约权力的制度保障，没有程序的制约权利会很容易乱权和肆意。行政
4、奖励也需要有行政奖励程序对行政奖励进行约束。某些领域的行政奖励完全没有程序可言，仅仅是政府自己的“任意行为”。如果有相关法律给予规范则，一方面可以规范政府的行政行为。另一方面则更加科学合理的保护有功人员的权益。2.监督上的乏力现实中行政奖励的监督乏力，一是没有法律上的条文做支撑，二是因为在行政奖励的过程中监督流于形式，处于落空的状态之中。我国现行法律法规对行政奖励程序规定的监督乏力，不仅不利于行政主体的依法施奖，同时也剥夺了公民参与行政奖励过程的机会与途径，损害了相对人的知情权，更不利于相对人权利的保护。3.救济上的不畅在我国的行政法体系中，行政主体实施的行政行为，大多有相应的救济手段和方式，
5、但对于行政奖励的救济却不明确。行政奖励纠纷救济的方式都属于行政系统的内部救济方式，怎样做好各种行政系统内部纠纷救济形式之间的调解和处理，使其可以各自发挥积极的作用。行政奖励存在先天的不足，如何使行政奖励发挥应有的作用，必须对行政奖励的原则予以确立。二、行政奖励的原则行政奖励的基本原则是指能够反应行政奖励的基本特点，宗旨和价值追求，贯穿于行政奖励的创设，实施和救济的全过程，对行政奖励具有普遍指导意义和主导作用，相关行政奖励主体和行政相对人都必须遵守的基本行为准则。笔者认为，行政奖励法治原则为:(一)法治原则1.依法设定行政奖励规范行政奖励必须从其源头，及行政奖励设定权入手，只有有效的规范了具体哪
6、一级的权力机关和行政机关有权设定你哪一种行政奖励，才能从根本上有效的捏制现实生活中乱奖溢奖的现象。然而行政奖励的特质又有决定了不能过分过严拘束行政奖励的设定权，否则就会适得其反。2.依法实施行政奖励应当严格执行法定的奖励权限 ，在符合法定的奖励程序和奖励的条件下，授予相对人法定种类和级别的奖励。3.依法追究法律责任没有救济就没有权利，行政奖励作为收益行政行为，一旦违法必将直接侵害行政主体及其相对人的合法权益，进而影响到行政奖励价值和目标的实现，危害无穷，必须依法追究相关责任人的法律责任。(二)公正，公开原则公正是法律的基本价值和追求，也是现代行政法的争议合理性所在，行政奖励公正原则要求做到以下
7、几点：1.公平对待行政相对人授奖机会均等被公平对待是行政相对人的基本权利，是奖励主体必须履行的责任和义务，被公平的对待要求行政奖励主题客观，公正的适用法律，任何组织和个人在同等条件下均享有同的的获奖机会和权力。2.奖励与受奖行为应该相当基本要求行政相对人的行为与其应得的法律后果相适应，即实事求是的按照行为，功绩，贡献给予行政奖励，使行政相对人作出的有益于国家社会的行为与受奖励的法律后果其有正相关性，有功有奖，无功不奖，功大大奖，功小小奖。3.公开奖励此为保证评奖民主化，结果公开化的先决性条件。主要指行政奖励的主体，奖励的目的，范围，内容，对象，条件，程序等一律公开。(三)信赖保护原则从政治国家
8、与市民社会之间的二元关系来看，市民社会作为一个自生自发的继续。行政相对人的预期主要来源于对国家法律继续正当性的信任与对政府行为的信赖，如果政府出尔反尔，朝令歹改，反复无常，不仅会侵害行政相对人音信来行政行为而取得正当收益。(四)效益原则效益是法律追求的基本价值之一，也是衡量和评价法律制度运作状况的标准，其基本要求是以较小的成本耗费获取最大的经济和社会效益。三、行政奖励法律制度的完善措施(一)立法完善1.完善对行政奖励的具体的原则性规定我国现行宪法及其他相关法律、法规都缺乏对行政奖励的具体的原则性规定，这也是当前行政奖励较为混乱和法治化程度不严的重要原因，因为缺乏具体的原则性规定，就会导致行政奖
9、励缺乏具体依据和统一的标准，往往各行其是。所以，要从根本上改变行政奖励的混乱状况，首要的就是通过具体性规定为行政奖励设定统一的原则性规范，包括行政奖励的原则、主体、客体、范围、种类、对象、权限划分、等级体系、救济方法、法律责任等等，而行政奖励的等级体系与权限划分是两个密切相关的问题，其所要解决的是不同的层级法律规范和行政主体应当设定哪一种奖励的问题，以明确行政主体的奖励权限，避免行政主体任意设奖、随意授奖，减少行政奖励的重复设置，使行政奖励形成一个明确的层次、体系，为进行有效的，合理的法律规制奠定体制基础。2.完善行政奖励的实体性法律规定现行有关行政奖励的实体性规定存在的问题，前文也有提及，主
10、要是法律规范的构成过于粗糙集中体现为主体的含糊和条件的模糊，以及部分领域行政奖励法律规范的缺位。首先，主体含糊会导致职责不明，难以确定由谁来行使行政奖励的职权，就会导致相互推诿，不作为的情况，使相对人无法主张权利。所以，针对具体的奖励事项，必须要明确其奖励的主体，使之具体化到相应的只能部门，尽量避免类似于“由国家或政府给予奖励”等概括性规定。其次，奖励条件的模糊会导致行政主体与相对人做出不同的解读，以致在是否应当奖励或应当如何奖励等问题上发生异议，这也是实践中最为常见的争议事由。现行的行政奖励规范大多使用一些诸如“较大成绩”、“突出贡献”等笼统的，无法量化的词语，使行政主体自由裁量的空间过大。
11、对此，应当进一步细化行政奖励的实施条件和标准，使什么样的行为应当获得哪一种奖励一目了然，既可以避免争议的发生，也可以对行政主体的自由裁量形成有效规制。再次，针对部分行政奖励法律规范缺位的情况，应当尽快予以完善。“法律是肯定的、明确的、普遍的规范”通过立法的肯定，既可使相关奖励有法可依，亦可使相对人形成明确的行为预期，进而使行政主体所倡导的事项逐渐成为全社会共同的价值和行为取向，推动行政主体施政目标的实现。对确需以行政奖励方式引导，激励的事项。要通过立法肯定下来，尽量避免公权力对市场竞争的过多干预，保障公平以及合理的市场竞争环境。3.完善行政奖励的程序法规范从我国现有的行政奖励法律规范来看，却鲜
12、见程序性规定，即使有少数的程序规定，也不太完备的。而程序规制对行政奖励却具有特别重要的意义，因为行政奖励中的重要类型裁定性奖励和承诺性奖励，往往是在没有明确行为法依据的情况下由行政主体依自由裁量权作出的，对这些行政奖励除了通过一般的原则性规定进行规制之外，更需要以程序法进行规范，即使法定的行政奖励，也必须遵循相应的程序性规定，才能保证其规范实施，这也是为什么我们现在的一些行政奖励虽然有实体法依据，但在实施中仍出现各种各样的，原因就是缺乏必要的程序法规制1。对行政奖励而言，以下程序法制度尤为重要：(1)行政公开制度。行政奖励必须公开地、公正地进行，公开是公正的前提条件，只有公开，相对人才能参与其
13、中，才能实现其参与权，知情权和监督权，才能与行政权进行博弈，从而保证行政奖励的公正实施。实践中，很多行政奖励的争议就是因为行政主体“一言堂”或暗箱操作，使行政相对人处于“不知情”的被动地位，其权利也自然无法得到有效保障。行政奖励的公开，就是要求行政主体将行政奖励的依据、标准、条件、过程、结果等向相对人公开，以保证行政奖励的具体过程民主，结果公正。(2)听证制度。行政奖励制度中实行听证程序目的是为相对人提供“陈情”的机会，使行政主体在作出行政决定时，能够充分听取利害相关人的意见，目的是避免行政的偏私或失当。听证程序对行政奖励具有双重意义：其一、为行政相对人与行政主体提供一个博弈的机会和平台，使行
14、政相对人能够充分的发表意见，以维护自身的权利和利益;其二、由于公共资源的有限性以及行政奖励可能使特定行政相对人获得某项特殊公信力等原因，行政奖励也许对受奖者之外的第三人权益产生影响，所以，听证程序可以为利害关系人提供“陈情”的机会，为了避免行政奖励可能产生的负面影响。同时，还需明确听证的法律效力，使之对行政主体形成制约，避免“听而不证”的现象的发生。(3)说明理由的制度。在行政奖励当中，国家行政主体在作出予以行政奖励的决定时，因为对相对人是有利的，似乎不必严格要求其说明理由，但是在竞争性奖励或者可能对第三人权益造成影响的奖励中，还是应当要求行政主体说明理由，以消除其他利害关系人的疑虑;而如果行政主体作出不予奖励等对行政相对人不利的决定时，则必须说明充分的理由，所以，在某种义上，说明理由制度不失为避免行政主体在“恩赐”观念支配下恣意行政的有效方式。(4)事后监督制度。行政奖励的授予通常是一次性的行为，但由此产生的影响却可能是持续性，所以有必要确立对行政奖励的事后监督制度。
