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1、行政公益诉讼案件办理工作情况的调研报告自2015年7月全国人大常委会授权检察机关在13个省市区试点开展公益诉讼工作以来,xx市检察院按照根据高检院、省院、市院的统一部署,探索开展公益诉讼途径,并结合本地实际,摸排公益诉讼案件线索,办理了一批公益诉讼案件,并提起了襄阳地区首例公益诉讼案件。一、公益诉讼案件办理基本情况xx年元至8月,xx市检察院共摸排公益诉讼案件线索30余件。经审查,决定立案15件,向行政机关发出公益公益诉前检察建议13件。其中:涉及生态环境和资源保护类案件11件,国有资产保护领域类案件2件。行政机关在法定期限内回复11件。对经过诉前检察建议,对行政机关仍未依法履职的,依法提起行
2、政公益诉讼。xx年6月28日,对xx市民防办公室怠于履职案,xx市人民检察院报经xx省人民检察院指定荆州市公安县人民检察院管辖,拟于xx年8月30日开庭审理。从涉及相关行政部门来看,主要涉及环保、国土、林业、水利、民防办等行政部门;从侵害主体行为方面来看,主要表现为环境污染、违法占地(林地)、非法排放废气、国有资产保护;从诉前检察建议监督效果来看,行政机关限期回复的11件,积极整改案件8件,积极整改回复率的72.7%。二、全市首例行政公益诉讼案件的基本情况xx年2月,xxxx房地产开发有限公司开发xx市“御景豪庭”小区项目,该公司在未提供相关论证材料且未足额缴纳防空地下室易地建设费的情况下,x
3、x市民防办公室即于xx年3月26日即向该公司出具了防空地下室易地建设证明书。xx市xx房地产开发有限公司以该证明书办理了“御景豪庭”项目建设工程规划许可证和商品房预售许可证明。根据xx市民防办公室出具的易地建设证明书载明的首层面积12814平方米计算,xx市xx地产开发有限公司应缴纳防空地下室易地建设费x元,至今仍欠缴x元,导致国家和社会公共利益受损。xx年3月,xx市检察院在履职中发现xx市民防办公室在办理该案过程中存在怠于履职的问题,遂向xx市民防办公室发出检察建议,建议其依法履行职责,追缴xx市xx房地产开发有限公司拖欠的防空地下室易地建设费x元,但民防办在收到检察建议一个月内未采取有效
4、措施,对收缴欠缴防空地下室易地建设费,致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。xx年6月,xx市检察院以xx市民防办公室未履行法定职责,致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态为由提起行政公益诉讼,要求法院确认xx市民防办公室未依法履行职责违法,并判令其依法继续履行职责。该案经xx省人民检察院指定管辖至公安县检察院,公安县检察院已向公安县法院提起行政公益诉讼,案件尚在审理中。三、案件办理的主要做法在办理的13件行政公益诉讼案件过程中,xx市检察院做到坚守“一个理念”、把握“三个阶段”。坚守“一个理念”, 即坚守行政公益诉讼的目的不是“诉”而是“促”的理念,以诉前程序、诉讼活动督促行政机关依法履职
5、、积极作为,诉讼只是手段,督促履职方为目的;把握“三个阶段”,就是对立案阶段、诉前阶段、起诉阶段,根据行政公益诉讼的不同特点,明确不同工作重点。首先,在立案阶段,做到广罗案源,明确范围,精准立案。从案件来源来说,一方面注重内外信息的收集,既关注本院内设部门办理的案件,又注重专项活动开展、群众反映的相关行政机关怠于履职的线索;另一方面,在信息的收集筛选中,着重结合部门或单位的属性有针对性的收集,比如对侦监、公诉部门办理的非法采矿、非法占用农用地等破坏环境资源类案件线索,反渎部门办理的因玩忽职守或滥用职权造成国家财产损失类案件线索,予以重点审查。xx市检察院提起的首例行政公益诉讼案件即从反渎部门查
6、处的滥用职权案件中发现。同时在在线索收集、评估中,严格把握案件范围,对非生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四类领域的案件,不予查处。其次,在诉前阶段,做到证据为纲、分组协作、全面评估、及时汇报。一是,坚持证据导向,对于证明行政机关法定有监管职责、未依法履职、检察机关督促履职后仍未履职到位致使国家或社会公共利益受到侵害的事实均有充分证据证明;二是,在人力有限的情况下,xx市检察院民行部门将人员分为法律政策组、书证收集组、言辞收集组、机动协助组,人员之间既有工作重点,又能协同作战;三是,检察建议发出后,综合评估行政监管部门的后续履职行为、履职空间、履职能力及履职效果
7、,以决定是否提起行政公益诉讼;四是,坚持案件办理无小事,对程序性、实体性问题均进行集体讨论并报检察长审批,同时及时向省、市院领导和业务部门请示汇报,寻求帮助和指导。最后,在起诉阶段,做到跟进监督、注重沟通、完善证据、力求实效。一是,在提起诉讼后跟进监督对被起诉的行政监管部门的履职情况,以决定是否变更诉讼请求;二是,对于非试点地区的xx检察院来说,案件移送至试点地区检察院提起诉讼不是终点,及时和变更管辖后的检察院沟通办案思路、案件重点、补证方向等,以达到最好的出庭效果,以xx市检察院提起公益诉讼的xx市民防办怠于履职案,xx市检察院和公安县检察院就证据、庭审质证方案等交换意见10余次;三是,对证
8、据形式、取证程序等方面需要补强的及时完善,不将问题留至庭审中;四是,通过实地观摩、电话问求等方式学习庭审经验,并列出庭审问题清单及时和公安县检察院沟通,力求庭审实效。四、办理行政公益诉讼案件的思考依据全国人大常委会作出修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定,xx年7月1日起,我国全面实施检察机关提起公益诉讼制度,以后检察机关提起公益诉讼将成为常态,对于公益诉讼案件对实体和程序的把握将对案件办理效果形成重要影响。对于行政公益诉讼案件,结合该院已经办理的案件情况,有以下几点认识。(一)应进一步明确行政公益诉讼案件提起诉讼的标准根据最高人民检察院检察机关提起公益诉讼试点方案(以下简称试点方案)、人民检察院
9、提起公益诉讼试点工作实施办法(以下简称实施办法),对公益诉讼案件的范围作出了规定,但并未明确国家和社会公共利益遭受侵害的程度,此种情况就带来如下问题:对行政公益诉讼案件,是否只作“定性”评价而不作“定量”认定;是否会不当扩大案件适用条件;立案和提起诉讼的“量”的标准是否需要一致等。笔者认为,虽然对于行政监管部门怠于履职的行为均应督促履职,但考虑到司法资源的有效利用,不宜对符合此类情况的所有行政机关以诉讼方式进行监督。结合行政公益诉讼案件立案程序仅需符合“行政机关可能存在违法行使职权或者不作为”的条件,也不宜对立案条件予以苛刻的限制,而应当在提起诉讼时国家和社会公共利益遭受侵害的程度予以限定。具
10、体情形及数额,两高可以司法解释的方式予以明确。(二)完善检察机关调查核实权的配套保障机制根据试点方案和实施办法规定,检察机关在办理公益诉讼案件中有相关调查核实权,但不得对人和物采取强制性措施;调查核实有关情况,行政机关及其他有关单位和个人应当配合,但并未规定不配合的救济措施。虽然对于严重妨害检察机关执法办案的可以按照刑法规定予以刑事处罚,但对于“非暴力性不合作”的行为却无能为力,此种情况容易造成“有职权而无执行力”的困境。笔者认为,此种情形应当从立法层面对检察机关的调查核实权予以制度性保障,甚至可以适当引入第三方对行政机关行为的惩处。(三)坚持地域管辖、指定管辖、提级管辖相结合的管辖制度鉴于行
11、政机关在当地的影响力,检察机关办案阻力相对加大,异地管辖制度在一定程度上可以削弱行政力量对司法的影响,避免地方保护主义,但同时在一定程度上也会增加取证、起诉的成本,且随着检察机关全面实施公益诉讼制度,该类案件数量的也将会逐渐提升,管辖问题也将是一个急需解决的问题。但在全面开展公益诉讼的初期,异地管辖仍将成为常态,但检察机关应当在公益诉讼案件办理中更加明确职权属性和诉讼身份。(四)应当进一步完善公益诉讼案件诉讼程序从各试点地区办理的公益诉讼案件情况来看,涉及民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政附带民事公益诉讼等类型。对于不同类型案件的诉讼程序如何,虽然按照“有规定从规定”,无规定依照民事诉讼法或行政诉讼法的规定,仍然会造成司法办案人员“无所适从”的尴尬处境,尤其是涉及“附带类”公益诉讼案件,在提起诉讼、庭审程序、证据提交及庭审出示的程序性方面仍有待明确。笔者认为,两高应当以司法解释的方式对不同类案件的办案程序作出详细的规定。
