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1、畜牧系统职务犯罪预防预警工作情况的调研报告近年来,中央出台系列支农、扶农、惠农政策,投入大量项目和资金惠及农村、农业和农民,促进了农村经济的快速发展。但由于涉农项目资金来源渠道多,涉及项目多,牵涉部门多,受益对象多,管理环节多,涉农项目和资金在使用和管理上存在一些漏洞,成了少数人眼中的“唐僧肉”。仅 年以来,xx检察院在市畜牧系统就立案查处骗取中央预算内生猪标准化规模养殖场(小区)建设项目资金案件x件x人。因此,预防和遏制涉农项目和资金领域职务犯罪应引起高度重视。一、畜牧系统职务犯罪的特点(一)犯罪主体鲜明涉案主体主要是涉农部门国家工作人员和乡镇站所负责人。在xx检察院立办的x人涉农职务犯罪案
2、件中,除x人是养殖人员、社会其它人员以外,其余x人分别是市发展改革局分管涉农领域工作的副局长和市畜牧兽医局局长、分管项目补贴的副局长、畜牧科科长、乡镇畜牧站长,占立案人数的x%(二)涉案罪名单一在涉及犯罪的x人中,涉嫌贪污贿赂犯罪的x人,占立案总人数100%,其中1人还涉嫌滥用职权罪。 (三)犯罪形式集中骗取国家资金的主要表现有:一是把关不严,疏于管理。部分国家工作人员责任心不强,敷衍塞责,对于申报的信息资料不认真审核,疏于监管,致使不符合条件的申请事项顺利通过验收,专项资金被非法套取。二是违规上报,非法套取。主要体现在申报、审核及验收环节,有关部门工作人员违反相关政策规定和要求,明知所办事宜
3、不符合申报条件而上报,明知没有进行项目建设而通过项目验收,此类行为多涉嫌滥用职权犯罪。三是相互勾结,利益均沾。国家工作人员为徇私情私利而与申请人弄虚作假,套取资金或补贴后利益均沾,此类行为多涉及贪污、受贿犯罪。(四)作案手段直接具体表现形式为虚报冒领从中贪污国家专项资金,涉案人员采用无中生有的方式编造虚假申报材料,提供虚假合同,套取国家专项资金。有的采用雁过拔毛的方式从事犯罪,给钱就办事,不给钱不办事,受贿甚至索贿。(五)共同犯罪突出由于国家对涉农项目资金的管理、发放和实施监管措施严格,单人作案有很大难度,且容易被发现,涉案人员为了获取非法利益,而抱团合谋,采取上下联手,欺上瞒下,合伙作案,弄
4、虚作假,中饱私襄。我市畜牧系统职务犯罪案件是非常典型的窝案,形成了养殖户基层站长局畜牧科长分管项目副局长局长发展改革局分管涉农领域项目申报的副局长造假“一条龙”链条。xx年省市批准我市8个国家生猪标准化规模养殖场(小区)建设项目指标。经查,其中有4个项目没有落地,直接被7名被告人(犯罪嫌疑人)以虚假申报材料方式骗取国家专项资金80万元予以私分。(六)社会危害严重国家财政专项补贴作为政府服务经济领域及群众生活的一种强有力的手段,在经济社会领域发挥着重要作用。但骗取补贴行为接连发生,已成为中央财政专项资金支付过程中的一种乱象,一种腐败“黑洞”。不仅造成了国家专项资金的流失,使一些原本并不符合条件的
5、生猪养殖场获得了补贴,而且使一些各方面都已达标真正需要扶持和补贴的养殖场拿不到应有的国家补贴,严重挫伤了养殖大户饲养生猪的积极性,更为严重的是容易导致上级决策机构对社情、农情的误判,对涉农政策的制定和执行产生诸多不利影响,甚至还有可能激化社会矛盾,造成社会不稳定。二、畜牧系统职务犯罪的原因(一)法律意识淡薄在调查中发现该系统对工作人员法律法规的教育重视不够,教育缺乏针对性、适用性,致使一些工作人员缺乏依法行政意识,不能严格依法依规办事,做人不讲底线,履职不讲程序,不惜铤而走险,以身试法。具体表现为:一是有些工作人员对相关法律概念不熟悉。二是对罪与非罪模糊不清,只知道贪污、贿赂犯罪、挪用公款犯罪
6、,不知道国家机关工作人员在履行职务过程中,不作为、乱作为给国家造成一定程度的经济损失也是犯罪。因此,法律意识欠缺是导致国家机关工作人员职务犯罪的重要因素。(二)政策宣传不公开按照上级要求国家“涉农惠民”政策应该是家喻户晓,人人皆知。但是,调查中发现我市生猪标准化规模养殖场(小区)建设项目补贴事项多年来一直处于封闭状态运行,只有主管部门、相关人员知道,存在对惠农政策宣传不够,认为宣传越广矛盾越多,出现不想宣传、不愿宣传、甚至不敢宣传的现象,严重剥夺了广大人民群众知情权。(三)管理模式不完善“重申报、轻审批,重项目、轻管理,重建设、轻验收”是生猪养殖项目补贴中存在的严重弊端。主要表现在:一是涉农项
7、目资金使用分散,目标多元化、管理多部门,为权力寻租提供了空间。二是上级建设项目补贴管理办法没有及时跟进,下级也没有制定相应的建设项目补贴管理办法。三是补贴方法存有漏洞。xx省发展和改革委员会、省农业厅制定的xx省生猪标准化规模养殖场(小区)建设项目管理办法(试行)第三章第十八条规定:项目资金可按项目建设进度拨付,也可采取先建后补拨付方式。按常理项目资金应当采取先补后建的方式,只有这样才能保证项目落地和资金使用安全。调查发现我市项目补贴一直采取先建后补方式,实际上就是直接补资金,导致养殖户建与不建,补贴资金是否用在项目上,建设项目是否达到设计要求难以管控,容易造成补贴资金“跑、冒、滴、漏”的现象
8、,我市畜牧系统骗取专项资金案件就是钻了这个政策的空子。(四)工作程序不规范生猪标准化规模养殖场(小区)建设项目应采取“建立项目储备库遴选补贴养殖场申报初审现场调查媒体公示公开招标建设施工工程监理组织验收工程审计拨付补贴款”等严格的程序。而我市生猪标准化规模养殖场(小区)建设项目存在虚假申报、审查不严、暗箱操作,规避媒体公示公开招标建设施工工程监理组织验收工程审计程序,形成“肠硬阻”,导致骗取国家专项资金案件的发生。如该局畜牧科长邱志勇,其弟媳本不符合申报条件,但邱志勇利用其经办申报材料的职务便利,伪造材料上报,取得上级批准立项,骗取建设资金20万元,被判处有期徒刑10年6个月。(五)监管措施不
9、到位一是行政主管部门监管流于形式;二是内部制度形同虚设,难以起到相互监督、相互制约的作用,导致同级不能监督;三是在项目申报、立项过程中,市发展改革局、畜牧兽医局相关人员既当裁判员又当运动员封闭操作,致使招标、财政、审计等监管部门无法参与监督;四是政务不公开,或公开的信息不具体不全面、公开的程序不规范、公开的时间不及时、公开的监督措施不得力等问题,弱化了信息公开的效果,这些现象导致监督流于形式,国家财政补贴资金就这样逃过审批与监管,成了一块“唐僧肉”。三、预防畜牧系统职务犯罪的对策(一)加大教育力度,提高法律素养针对“惠民涉农”领域职务犯罪,对国家机关工作人员进行法律法规教育就显得尤为重要。要创
10、新教育形式,加大教育培训力度,把教育贯穿于涉农工作的全过程。认真做到“三结合”:一是与普法教育相结合。紧密结合党员干部的思想实际,摸准“脉搏”,找准症结,组织开展“理想信念、廉洁从政、依法从政”和以“权力观、利益观、政绩观”为主要内容的主题教育活动;二是与各种教育培训活动相结合。把法制教育、预防职务犯罪教育纳入党员干部培训课程,努力解决党员干部在坚持党的宗旨、理想信念方面存在的问题。三是与宣传党的惠农政策相结合。提高农民群众对惠农支农政策的知晓率,保护好农民群众的知情权、参与权、监督权,从而树立起正确的人生观、世界观、价值观,筑牢预防腐败的思想道德防线,打造“不想腐、不敢腐”的自律机制。(二)
11、强化政策宣传,确保信息公开公开公正、农民直接受益,是涉农专项资金使用的基本原则。因此,要求涉农部门必须采取各种措施保证涉农政务信息的公开、畅通、无缝隙传播,通过广播电视、网络媒体等宣传党和国家的涉农惠民政策,在申报、审核、复核等环节要进行公示、公告,增加透明度,要把涉农惠民项目实施全过程置于阳光下操作,要让人民群众知晓涉农惠民的政策,让百姓切实感受到公平、公开、公正,真正让老百姓得到国家政策带来的实惠,从而提高政府的公信力。(三)规范工作程序,促进依法行政我市畜牧系统之所以发生骗取国家项目补贴资金案件,客观上是相关制度不健全,补贴信息不公开、不对称,监督环节未能及时跟进,事后审计无法从源头上起
12、到预防作用,主观上是没有依法行政,缺乏程序意识所造成的。因此,必须充分考虑“三农”特点,科学地设定程序,严格按照x发改农经xx号文件要求,采取“建立项目储备库遴选补贴养殖场申报初审现场调查媒体公示公开招标建设施工工程监理组织验收工程审计拨付补贴款”等阳光程序进行操作,以程序的公正保证惠农政策的落实,形成“不易腐”的保障机制。(四)健全管理制度,堵塞管理漏洞要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制、不想腐的自律机制。建立健全各种行之有效的制度,用制度管权、管事、管钱、管人,形成运作规范、制约有效的权力运行机制,防止权力滥用。市
13、畜牧系统要根据鄂发改农经2012532号文件精神,一要建立项目储备制度,实行动态管理。按照省养殖场(小区)规模分级建立项目储备库并实行动态管理要求,县(市)级畜牧部门每年组织对生猪养殖场(小区)进行现场核实,符合项目建设条件的列入项目储备库。据调查,我市目前共有规模以上养殖户905户,至今却没有分门别类建立项目储备库。建议市畜牧兽医管理局对工商营业执照、企业代码证、税务登记证、动物防疫条件合格证、法定代表人身份证齐全,且具备上述养殖规模的养殖场分类入库,并实行动态管理。二要建立项目财务管理制度,加强财政资金监管。遵循“按投资计划、按年度预算、按工程进度、按基建程序”的原则,在项目资金监管上,严
14、格实行项目专人、专户、专帐“三专”管理,单独进行财务核算,彻底与单位财务断开。同时,根据项目工程进度适时进行现场查勘,全程跟踪监管,并结合项目进度、工程形象、验收和审计情况,经层层签批后,拨付资金,确保项目资金安全。三要建立涉农项目申报制度,严把项目申报审查关。国家涉农惠民领域补贴项目的实施,一般包括“建立项目储备库遴选补贴养殖场申报初审现场调查媒体公示公开招标建设施工工程监理组织验收工程审计拨付补贴款”等环节,从加强项目申报管理,建立健全规章制度入手,确保涉农惠民项目申报环节的安全可靠,从源头上有效遏制和防范职务犯罪案件的发生。四要建立项目招标、施工、监理、审计、验收制度,防止弄虚作假套取国
15、家涉农补贴资金。项目建设实行统一规划,分级管理,分工负责的管理体制。项目建设要严格按照项目实施方案组织实施,严格按照基本建设管理程序,实行“法人制、招标制、合同制、监理制”管理,变给资金为竣工后给猪舍、去污池等资产,严格按照技术标准和质量要求组织施工。项目业主要与施工单位签订承包合同,明确规定项目的投资额度、工程规模、技术标准、完成的数量、质量和工期等。发展改革和畜牧兽医管理部门根据项目建设进度,适时组织开展中期检查,督促指导项目建设进度和建设质量,严把项目质量关,加强项目检查验收管理,实行谁主管、谁验收、谁负责的责任追究制度,确保国家涉农惠民政策落到实处,真正惠及民生。五要建立项目公示制度,发挥外部监督作用。要把涉农惠民项目实施全过程置于阳光下操作,将涉农惠民项目补贴政策、项目申报、资金拨付、款物发放等内容,通过政务公开栏、政府门户网站、电视台等方式进行公示、公开,接受社会监督。(五)惩防并重,形成预防合力民意所需,预防所向。检察机关要坚持“打防并举,重在预防”的方针,组织、谋划、协调所在区域预防职务犯罪工作全面开展,打通职务犯罪预防最后“一公里”,扎实开展预防“五进”(进机关、进学校、进工厂、进农村、进社区)活动,实行预防职务犯罪工作接地气,预防“零距离”,根据群众对法律的所想、所盼、所需,采取进机关、下车间,到社区、进学校、到地头开展职务犯罪预防的方式,
