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1、基层公安机关勤务机制现状分析及改革设想 随着我国改革开放的不断深入，各种利益格局的 快速调整，社会结构、经济结构、产业结构的不断变革，社 会治安问题越来越复杂，刑事犯罪的动态化、组织化、职业 化和智能化趋势明显，使公安机关维护稳定的内涵和外延不 断拓宽，压力和挑战增大，旧的公安机关勤务机制无法应对 现代多变、复杂的警情，面对现代多变、复杂的警情必须建 立适应现代警情的勤务机制。 一、 当前基层公安机关勤务机制中存在的问题 1. 基层公安机关勤务的改革与实践缺乏系统性与整体 性认识。当前我国公安机关内部警种过多，分工过细，机关 化倾向严重， 造成各警种之间“ 画地为牢 ” ，互不干涉 “ 内政
2、” 的局面，不仅是物力资源难以协调使用，财力资源缺乏统筹 安排，信息资源不能共享，品牌资源难以整合，而且在进行 勤务工作时，由于警力重叠、推诿扯皮，造成内部指挥系统 不顺畅，警力资源浪费严重，处警迟缓，难以形成战斗合力 的问题。 2基层公安机关勤务运作依附行政部署。长期以来，基层 公安机关勤务 运作总体上过多依赖于行政部署，类似一年打 几仗的惯性尚未止步，一刀切的现象比比皆是；而机制建设 虽然提上议事日程，但是未能得到足够重视，尤其是思想认 识的差异，导致行动上缺乏深入研究、积极探索，即便创新 一些长效机制， 也大多经不起时间和实践的检验。基层公安 机关勤务 工作中更多的是运动战，而不是阵地战
3、，一些有效 实用的措施无法真正落到实处。基层公安机关经常处于被动 应付状态，形成头痛医头、脚痛医脚的局面。由于工作缺乏 连续性和前瞻性，不少警务创新最后往往蜕变为形式上的作 秀，影响了基层民警工作的主动性和创造性。 3. 基层公安机关勤务工作忽视或误解“ 效益 ” 观念。我 国警察勤务工作的效益观念虽已被广泛认识，但在实际工作 中那种不计成本，人海战术，以及通过向财政部门要来多少 钱作为衡量一个警官能力高低的标准等现象仍然存在。效益 的衡量指标没有将地区的治安形势的好坏、政府投入与公安 工作科学化真正的相关起来，而是变相的追求政府投入，没 有将警察工作的科学勤务安排当成最大的突破点。 4. 基
4、层公安机关勤务仍为静态、封闭的管理为主。当前， 违法犯罪的手段、方式在不断地变换更新，相比之下基层公 安机关勤务策略的调整却相对滞后，虽投入较多却收效甚 微，已难适应社会治安的需要，亟待改进完善。否则将影响 公安工作的正规化建设，导致纪律性不强，降低工作效率。 5. 基层公安机关勤务中忽视“ 勤务人 ” 的作用。公安机 关对 “ 勤务人 ” 的忽视表现在： 日常激励机制的缺失，缺乏民 主的管理方法，民警的素质不高、为人民服务的意识不强且 得不到及时地培训等。在实践中民警的工作可能因没有科学 的评价机制而得不到肯定，这样会挫伤民警努力工作的积极 性。 6、基层公安机关勤务管理滞后现实执法环境，现
5、行的 公安机关勤务模式与不断发展变化的社会治安形势和现实 斗争仍存在诸多不适应，在信息主导警务和精确防控、精确 打击方面没有做到警力跟着警情走，勤务工作的针对性和实 效性不强。一方面警力资源十分有限，警力不足和保障困难 是制约基层公安工作最大的障碍；另一方面基层民警要面对 大量的非警务活动，造成警力上的浪费，严重影响了公安机 关的执法执勤效率。从当前的犯罪发展规律看，很多犯罪活 动都是复合型的，而且向有组织化、专业化的趋势发展。而 公安机关限于体制因素，为获取更多职数而增设内设机构， 警种划分过细， 职能互相交叉。 分工过细必然形成分兵作战， 造成案件线索和情报资源的浪费以及警力的浪费。 7
6、、考核机制脱离实战需求。从现行的公安目标管理模 式看，目标项目中数据配置缺乏科学依据，随意性较大，破 案打击数据配置年年高涨，防范控制数据配置年年要跌，且 在年度之中一成不变，不符合公安具体实际，不适应治安形 势发展变化。基于目标管理导向作用，基层工作重心围着数 据尤其是高分值、 高比重数据转， 为了完成考核， 条块分割、 警种自战、信息封锁现象屡见不鲜，警种之间打击与防控互 为支撑功能难以有效发挥。出现上述问题的根源在于对现行 目标管理模式缺乏与时俱进的变革，未能纳入公安现代警务 运作模式范畴通盘融合、加以优化，未能将数据目标与职能 目标有机结合、紧密挂钩，严重影响了基层公安机关勤务机 制。
7、 8 、 基层公安机关勤务保障不力。首先是武器装备的问题， 2006年之前基层民警基本处于赤手空拳加肉盾的原始状 态，一些地方的民警没有武器装备，但又要履行职责，面对 警情和犯罪份子，无奈只好把钢管、木棍放在警车上防身， 真是悲哀；再说工作设备和工资福利，一般城市的公安派出 所基本上都有了计算机，但在一些经济落后地区，有车没油， 民警用自己付费的手机接处警的情况时有发生；很多单位甚 至出现破案费用由发案单位先行垫付的尴尬局面；个别地区 民警工资至今无法按时到位。而且很多地方嘴里喊着重基 层，实际除了加重基层工作负担之外，其他方面都没考虑基 层，基层民警工作负担比机关重，工作时间比机关长，工资
8、待遇却比机关少，试问谁还愿到基层去工作？从全国而言， 民警医药费用普遍紧张，慰问、抚恤金标准太低。倘若连这 些工作必备条件都不能充分满足的话，“ 从优待警 ” 岂不是一 句空话？ 二、基层公安机关勤务机制改革应注意的问题 1 、 以科学的理论为指导， 借鉴部分地区的改革成功经验， 积极推进警察机构改革。总体看，我们公安理论研究更多地 表现为发现问题、调整思路及宏观理论探讨的形式，理论研 究务虚多于务实，与实践形成了两层皮，治标多于治本，不 能从根本上解决问题；而实践上表现为部门的、业务的、局 部的改革多，涉及整体性改革偏少，且往往存在改革方案操 作性不强的问题；研究意义、探讨原因、提出设想，多
9、于对 策操作的研究；在研究方法方面，理论思辨、抽象思维、历 史比较等研究方法多于实证、调查、统计等方法。由此带来 的直接后果是理论多半停留在分析原因、描述意义、提出设 想等层面，很难指导操作性极强的公安实践，理论的生命力 也就大打折扣。 2、效益至上的原则。随着当前我国经济水平的发展， 市场经济对人民群众、政府机关、企事业单位的影响，成本 和效益已成为重要的衡量标准，基层公安机关勤务目标应该 是追求成本最小化、效益最大化。基层公安机关处于公安机 关的基层，一些经费依靠地方财政，成本最小化、效益最大 化能够减少地方政府的财政开支，并能树立基层公安机关的 良好形象。 3、正规化与弹性科学的勤务方式
10、与管理 传统的 基层公安机关勤务规划是机械式的、固定的。现 代基层公安机关勤务规划来自内勤的缜密统计、分析，其原 则是根据工作量大小合理安排警力，因此可能会出现由于违 法犯罪及治安管理量是一个变数，导致每班的工作时间、每 班的工作人数、勤务区域的大小、警察执勤的区域、警察工 作的方式、警察执行的任务等安排随时发生弹性变化。这种 弹性变化是 基层公安机关勤务科学化的必然要求，也是警察 工作整合的必然结果。 4、发挥人在勤务工作中的主导作用 基层公安机关勤务管理要更加人性化。基层公安机关勤 务的科学化，要建立在最大程度的激励民警的工作热情和给 与民警最安全的保障的基础上的。随着基层公安机关勤务科
11、技含量的提高，法律、业务的不断发展，对警察人员的素质 会提出更高的要求。终身学习是做好一个称职警察的必备条 件。短期业务培训是最好的教育模式。所以我们可以积极利 用各种教育资源（如院校培训、网上课堂、比武交流等）不 断为民警 “ 补充能量 ” 。 5、进一步整合警务资源。 市场经济不仅要求在经济活动中合理配置经济资源， 而且要求行政资源（包括警务资源）也要合理配置和科学运 行。警务资源包括警力、信息、手段、装备等多个要素。警 务资源整合包括警察机关内部资源的整合和全社会从事警 务活动力量的整合，使各类警务资源得到最合理的配置和利 用。 （1）是整合警力。 在现有条件下进一步进行内部挖潜， 按照
12、精简机关、充实基层的要求，尽量把警力配置在基层实 战一线，实现工作重心向基层的转换，同时，要对职能相近 的部门和警种要及时予以合并，比如110、119、122“三台 合一”工作，要尽快进行，避免令出多门，多头指挥，多头 接警。 （2）是整合信息。尽快建立实用、综合、多功能的警 务信息系统和工作平台，同时提高民警对各类情报信息的收 集和录入工作以及基层民警信息应用能力，实现公安工作的 信息化。 （3）是整合装备。抓紧落实基层公安机关装备，保证 基本装备齐全，同时按照“科技强警”的要求，继续深入推 进“金盾”工程建设，对于一些专门技术，要及时引进。如 加快建设全市统一的GPS指挥调度系统，给全市1
13、200 辆警 车、路面巡警配置GPS卫星定位设备，扩容改造全市警用无 线指挥调度系统，实现市局指挥中心直接对警车和路面巡警 的点对点指挥；建设全市警务电子地图系统，为调度警力、 指挥控制现场提供实时地理信息工作平台；加快治安视频监 控系统和治安卡口的车牌自动识别系统建设，提高侦破案件 效率。 6、充分利用社会力量。招聘文职人员、辅警等社会力 量，加强培训和管理，承担公安机关内部文秘、办证等事务 性的非执法岗位工作，从而把有执法主体资格的警察从事务 性工作中解放出来，增加一线执法力量；继续探索专门工作 与群众工作结合的新路，通过警民联防、店铺联防、工厂企 业联防、邻里守望等多样的形式与载体，盘活
14、分散在社会中 的警务资源；大力开展警察公共关系工作，进一步改善警民 关系，架起警民沟通、了解的桥梁，使勤务工作更普遍、广 泛地得到社会各界的理解与支持；建立常规发布与突发事件 发布的工作机制，通过规范新闻人发言制度、开通网上警务 室等渠道，定期向广大群众通报刑事、交通发案情况，分析 防范对策，调动群众增强开展防范工作的积极性，同时通过 及时发布权威信息， 使公众增信释疑， 消除负面舆论的影响， 掌握舆论主动权；积极利用好“见义勇为基金会”这个平 台，广泛宣传“维护治安，人人有责”的理念，大力表彰奖 励见义勇为人员，增强群众的主人翁意识和责任意识，进一 步弘扬正气，扶正祛邪，调动公众关心社会治安
15、、参与社会 治安工作的积极性。 7、进一步规范警务行为，保障基层公安机关的勤务机制， 树立基层公安机关的良好形象。现代警务机制是以法治为基 础、以人权保障为核心内容的警务，要求公安机关必须在法 律的范围内行使职权，依法行政。改变过去执法程序不够规 范、执法随意性大、滥用强制措施、刑讯逼供、超期留置等 问题，建立健全法规完备、程序严密、监督有效的执法执勤 规范体系，实现从“人管人”到“制度管人管事”的转变。 一是完善执法办案规范。定期清理地方公安法规和规范性文 件制度，加强立法和执法问题研究，完善执法依据，努力使 公安工作和队伍建设的各个方面都有法可依、有章可循。要 进一步规范执法程序，细化制定
16、明确、严密、标准的操作制 度和规定，并狠抓落实。积极推行派出所、刑警队、交警队 等基层一线实战单位受理案件或接待群众首接责任制。同 时，建立健全公安机关内部以及与其他司法机关、行政执法 部门之间的执法办案协作配合制度。二是强化执法监督。进 一步建立完善执法质量考核评议制度，严格落实执法过错责 任追究制，促进民警办案水平提高。要加强执法保障机制建 设，牢固树立依法履行法定职责的理念，坚决排除非警务活 动、地方保护主义等问题对公安执法的影响和干扰，全力维 护民警的正当执法权益，坚决依法查处暴力袭警、恶意投诉、 打击报复民警的人和事。 三、 基层公安机关勤务机制改革设想 基层公安机关 勤务机制改革 要依据科学理论，以科学 理论为指导， 整合警力、整合信息、整合装备，充分利用社 会力量，坚持 效益至上的原则，正规化与弹性科学的管理， 充分发挥人在勤务工作中的主导作用，进一步规范警务行 为，提供基层民警的执法水平。 随着我国经济水平的不断提高，公民文化水平的提高， 法律意识、法制观念的加强，
