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1、关于英国行政执法与执法监督的培训考察 报告前不久,由国家经贸委经济法规司牵头组团,对英国政 府行政执法与执法监督的基本情况和好的做法进行了实地 培训和考察。赴英期间,培训团组先后走访了英国贸工部、 国际贸易署、竞争委员会、牛津郡政府、工商联合会、公务 员管理学院和伦敦高伟绅律师行等部门和单位,与英国政府 官员、专家、学者进行了广泛座谈和交流, 取得了较大收获一、关于英国政府行政的基本情况在过去五十年中,英国政府随着社会发展和职能变化, 通过多次改革,公务员人数逐步减少,行政方式不断调整、 完善,行政成本逐步降低,行政效率也得到了提高。通过培 训考察,给我们留下深刻印象的是, 英国政府在行政过程
2、中, 其队伍建设公务员管理的法制化、行政过程政府部门法律机 构的咨询与把关、行政方式合同管理的有效运用以及重视发 挥独立机构的作用等,无一不体现出在成熟的市场经济条件 下,英国政府部门自觉依法行政的强烈意识和较高水平,其 规范并富有特色的做法是值得学习和借鉴的。(一)英国公务员的法制化管理十九世纪中期,为加强英国公务员的法制化管理,有人 提出:(1 )公务员应该是一个稳定的终身职业;(2 )公务员应该保持中立性,政党的变更不能影响公务员队伍稳 定;(3 )公务员不应承担任何决策责任,只是执行决策。 这三个观点成为英国公务员制度改革的基本原则。1931 年英国通过公务员总则,明确“公务员的工资由
3、议会提 供”、“英国首相是英国公务员的最高领导”。1 9 6 8 年 英国成立了公务员管理部,由首相兼任部长。在撒切尔夫人 任期内,英国现代公务员管理体系逐步形成。目前,英国的 公务员基本上是实行终身制,多数人员是大学毕业后通过公 务员录用考试,加入公务员行列,直至退休。1.公务员的人员范围和级别划分。英国公务员的范围,仅限于中央政府范围之内,而地方政府的工作人员只是当地 政府的雇佣人员,不具有公务员身份。1 9 7 9年撒切尔夫 人执政之初,公务员的人数为7 9万, 经过近2。年的改革, 1 9 9 7年为4 8 .3万人,其中高级公务员为3 0 0 0人。关于公务员级另U划分,首相是公务员
4、的最高领导,对议会负 责,内阁大臣接受首相领导并对议会负责。各部门均设永久 第一部长、第二部长,第一、第二永久部长初任时由首相指 任,是永久公务员,以后各届政府一般在无空缺时不做更换, 第一、第二永久部长的职责是负责对所属部门内部公务员进 行指导、监督。英国公务员一般分为高级公务员和一般公务 员两类,高级公务员乂分为3级,一般公务员分为8级。2 .公务员管理的法律制度。根据英国公务员准则及部长工作程序规定,各部门制定了相应的实施细则,形成了相对完善的公务员法律制度。 (1)公务员行为规范。 如规定公务员应当忠于政府, 保持正直、诚实、公正、客观, 帮助政府制定政策,执行决定,管理公共事务等。(
5、2)公 务员义务。如必须对议会负责,向议会和公众通报尽可能多 的关于政府政策、决定和活动的有关信息,不得欺骗和故意 误导议会和公众,不得以任何方式从事与公务员准则相冲突 的活动等。(3)公务员的录用。公务员的录用、包括其内 部调动均适用就业法,采用与社会其他机构、单位相同 的录用程序。英国议会设立公务员服务委员会直接对议会负 责,高级公务员的录用必须得到该委员会的认可。3 .公务员的绩效评价及监督。公务员绩效评价首先是 由本人对前一段工作进行总结,对照检查工作计划完成情况 作出评价,并与直接上司讨论同意后,报部门负责人审核, 最后将评价结果报人事部门。每3个月或者6个月考核一 次,年终由部门负
6、责人作出评价报告,评价结果直接影响公 务员本人收入。公务员晋升不仅仅根据工作年限,同时根据 工作表现,通常由上一级主管推荐,越级提拔必须经过难度 较大的考核。(二)政府部门法律机构的地位和职责在培训考察中我们了解到,英国政府部门都设有专门的 法律办公室,其主要职责是:负责政府机关对外签订的各种 合同的审查;公司登记、商标注册的有关法律事务;根据本 部门的不同职能所具有的相关法律事务。1 .法律办公室的专业人员组成。该办公室的专业人员 进入政府机关工作,即成为政府高级专业人员,不属于一般 公务员序列。但其级另U设置与其他公务员一样,基本工资是 固定的,享受特殊津贴。即使这样,其收入与社会律师的收
7、 入还是有明显差距(一般而言,比伦敦当地律师收入低、比 外地律师收入高),其优势主要是工作较为稳定。办公室的 编制人数根据政府机关法律事务的需要设定。在法律办公室 之外,英国政府部门通常还设有一个专门机构,负责受理公 众的投诉,类似我国的行政复议。但这个专门机构及公众投 诉的受理程序,并不是专门法律规定的,而是英国彳丁政机关 的通行做法。受理投诉专门机构的名称不一,有的称为“直 接联络部”,有的称为“公共请求办公室”。2 .英国贸工部法律办公室的情况。该部设有部长1人(内阁成员)、副部长 7人、常任秘书1人,下设12个部门主任,有4000多人在总部工作,还有 6000多人在分属部 门工作(有些
8、人属于代理人)。该部法律办公室下设三个咨 询处和一个调查诉讼处, 其中负责咨询的法律工作人员有96人,负责调查诉讼的有 22人。法律办公室的工作是保证贸工部依法履行职责。从法律咨询服务上看,其主要对象是贸 工部所属各部门、部长级官员、政府其它部委法律机构等, 法律办公室要在政府制订政策之初及时提供咨询服务。比 如,英国公司尽管享有很大的经营自由,但在以下三个方面 仍然受到政府监控:(1)国内角度,如公平竞争、特殊行 业的管制(电力、电信、液化气、水、邮政、电讯、电子设 备、原子能等)、消费者合法权益、进出口管理、标准化等;(2)欧盟角度,涉及私有化、企业兼并和与政府有关的法 律案件,可直接提交
9、欧盟审理;此外还包括与wto的关系,英国公司要遵守有关规定;(3)涉及其他公共事业角度, 如土地、卫生健康、金融保险等。法律办公室通过法律咨询 服务,为决策人从法律的角度进行论证,防止越权等违法行 为的发生,从而确保贸工部在法律规定的范围内对上述三个 方面作出决定,依法行使职权。从行政诉讼上看,法律办公室的工作重点是保证行政执 法中法律程序得到遵守。比如,英国行政法律程序强调:公司、个人提起的诉讼必须有足够的证据,证明争议部分确实存在;原告、被告均要求提供书面材料; 开庭时要有2-3 名法官参加,当事人双方就证据、法律依据等展开辨论。如 何遵守并做好这些程序要求,需要法律办公室严格把关。在 涉
10、及欧盟法律时,法律办公室还要特别关注英国企业商贸权 益的维护。在与 wto的关系上,贸工部是作为英国的主要决 策部门之一开展工作的,法律办公室的职责是依法维护英国 公司和国家利益。(三)政府行政管理中的合同方式英国政府在机构改革、精简人员的过程中,为了把公共服务职能更好地推向市场,在政府内部广泛采用了合同方 式,保证了行政管理的规范和完善。英国的学者、官员乃至 行业协会均对此做法给予肯定,有的人甚至赞誉有加,这是 我们在培训考察中感受特别突出的一点。1.合同方式在行政管理中的运用范围。英国是高税收、高福利国家,英国国民生产总值的4 0 %是由政府投资产生 的。国家的宏观调控除采用税率、利率等经
11、济杠杆外,主要 由政府部门制定政策来实施。而政府机关落实这些政策以及 对一些公共事业(如高速公路、国家级供水、供电系统、石 油管线的铺设等)的管理,一般都通过与企业签订合同的方 式来实现。从高速公路的监管到英中两国政府有关部门共同 举办“深圳高科技活动”,他们均按照严密的法律运作机制, 与当事人签订合同,进行规范化管理。这种合同的签订是政 府作为平等民事主体与企业之间发生的经济法律关系。政府 通过合同明确规定企业的义务和责任,确定项目所应达到的 指标,并根据严格的监督和检查,分阶段履行自身承担的付 费义务。2 .运用合同方式的特点。政府行政机关通过采用与企 业签订合同的方式,合理使用公共资金,
12、同时加强管理、监 督。其特点是:第一,政府机关对财政资金的使用公开、透 明。对于国家重点扶持或者重大公共项目,通过合同规定了 明确、具体、公开的项目指标,公务员只是执行合同,基本 没有自由裁H权。第二,对公务员要求较高。公务员不能仅 是“通才”,而应当具有相应的专业技术知识和法律知识; 不仅要知晓企业是否符合条件,而且应当懂得企业如何能实 现项目指标;此外,合同的谈判和制定,本身就是一种法律 行为,公务员要依据相应法律进行。第三,有效运用招标体 制。政府采用招标方式选择企业,企业通过竞标争取项目合 同。为增强市场竞争力,企业会千方白计地降低成本,提高 质虽,从而在政府财政资金的运用中形成了一种
13、良性竞争机 制。第四,有利于实施有效的监督机制。一是行政机关内部 的监督。合同谈判与合同签订职能分设,分别由不同岗位的 公务员实施,避免了暗箱作,同时责任明确;二是行政机关 对合同项目的监督。行政机关按照合同条款对项目的质虽和 进度实施监督,公众也可以对项目进行监督和举报,行政机 关根据监督结果和公众的举报,对项目采取分期付款方式进 行有效控制。第五,有利于对公务员的考核和评价。在项目 合同管理中,公务员不仅负责合同的签订,而且要负责合同 的履行,项目的最后落实情况,直接反映了公务员的业务能 力和水平,成为考核和评价公务员业绩的硕指标。总之,英国政府和公众普遍认为,在国家宏观经济政策 实施和公
14、共事业管理中,通过合同方式增强了政府对社会经 济发展的影响力、对公共事业的管理能力和对市场运作的监 督能力。(四)政府部门之外的独立机构在英国政府组织结构中,政府部门之外的独立机构是一 个非常特别、作用突出的序列。目前,英国有1 3 0多个独 立机构,大多设立于9 0年代,这些独立机构规模不大,专 业性较强,人员精干,效率较高,成为英国政府行政的一个 特色。1 .独立机构的起源及性质。1 9 6 8年英国工党的一 份剖析国防部组织结构的报告提出,国防部部长是通才而不 是专家,由于缺乏专业技术人才,影响了国防部行政管理效 果,因此建议增加专家管理。撒切尔政府采纳了这个建议, 在调整经济政策、推进
15、政府管理方式转变时,将工商界专业 性人士吸纳到政府中,同时将各部门专业性、技术性较强的 业务独立出来,按市场化模式运作,成立具有一定特殊职能 的独立机构。独立机构的性质属于行政机构,其主管人员由 所隶属的政府部门的部长(或大臣)任命,其工作人员大部 分是公务员,也有一定比例的非公务员。独立机构的经费由 议会提供,以保证独立机构区别于政府部门的相对独立性。实践中,鉴于独立机构的主管人员由所隶属的政府部门 的部长(大臣)任命,因此其应向部长(大臣)负责。但长 期以来,由于独立机构业务的专业性,在议会问及独立机构业务范围的问题时,一般是由独立机构直接向议会报告,而 不是由其隶属的部门报告,因而在议会
16、、政府部门、独立机 构之间产生了矛盾,英国议会也对此有一定争议。因为按照 英国政府的管理体制,应当由部长向议会报告(大臣)工作, 为了解决这类矛盾,英国最近规定,独立机构不能出席议会 会议,所涉及问题一律由政府部门部长(大臣)向议会报告,政府部门同时对独立机构的运营负有监管责任。2.英国贸工部的独立机构情况。该部主要设有6个独 立机构:公司协调机构,负责公司注册、收集法定文件、向 公司提供有用资料等方面的工作;雇佣法庭服务机构,对企 业和雇员向法庭起诉提供行政帮助;破产服务机构,负责破 产、清算方面的事务、为制订破产政策提供建议;国家计虽、测虽办公室,负责贸易方面的计虽、测虽、标定工作;专利 办公室,负责专利、商标、设计等知识产权的管理;无线通 信机构,负责管理有关无线电讯业务。二、关于英国行政法律制度和维护公平竞争的行政机制(一)英国行政法律制度的特点英国传统法学中行政法不是