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1、农村公益事业资金使用现状的调研报告加大农村农业投入，统筹城乡发展，积极发展现代农业， 是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要 求。今年，中央的一号文件第六次锁定“三农”问题,明确提出要把对“三农”的投入作为今年扩大内需、实施积极财 政政策的重点，要大幅度增加国家对农村基础设施建设和社 会事业发展的投入。但到目前为止，我国广大农村的公益性 事业仍然十分薄弱，制约着农村经济、社会的发展和农民生 活质虽的提高。在国家投资有限、地方财政紧缺、摊派集资 废止、“一事一议”筹资难度大的情况下，农村公益性事业 建设如何开展？带着这个问题，我局组成调查组，深入到旧 县镇村，从资金筹集、使用及管理方
2、面对当前农村公益性事 业发展问题开展了调研。一、当前农村公益性事业资金使用的现状农村的公益性事业一般是指涉及村民的公有公用和公 共利益的事业,它主要包括公共设施建设、社会优抚、救灾 救济和扶贫、义务教育、公共卫生、环境保护、文化娱乐活 动等方面。税费改革前，农村公益性事业主要采取向农民收 取“三提五统”来保证运转。“三提五统”加上“两工”的 使用及地方财政对农村教育卫生的投入，农村公益事业发展 基本上能够满足需要。税费改革后，上述各项资金及用工项目均被取消，取而 代之的是“一事一议”的筹资筹劳制度。“一事一议”制度 虽然在杜绝涉农乱收费上成效显著，但在开展正常的农村公 益性事业建设上，暴露出可
3、操作性低的突出问题。以旧县镇 村为例，该村近三年公益性事业建设资金约为万元，其中采 用“一事一议”方式筹资 3次，筹集金额仅为万元，只占资 金总额的由此可见，当前以农民为主体的筹资筹劳制度 不能解决农村公益建设“贫血”的现状，而来自各级政府部 门的资金才是农村公益事业建设得以维持和发展的主要途 径。二、农村公益性事业资金使用中存在的突出问题（一）投入机制缺乏，投入主体过于单一。目前来看， 村级从各级政府部门获取的资金投入主要通过两个途径：上 级部门政策性投入和村级的项目争取。上级部门的政策性投 入主要以公路、渠道硕化、安全饮水等为主要内容的基础设 施建设和各种专项工作经费的形式进行下拔。而项目
4、争取则 是指村级利用自己的社会关系，至怖关部门争取到的资金。 从村近三年的资金使用情况看，该村来自上级部门的政策性 资金投入为万元，占到资金总额的,向有关部门争取的资金为万元,占资金总额的上述两项资金合计占到资金总额 的这说明对村来说，各级政府部门的资金投入是该村公 益性事业建设资金的绝对。农村公益性事业过度依赖国家投 入，而集体、企业、个人等各种社会力虽（仅宜昌晟泰公司 捐赠1万元，村民自筹万元）没有及时跟上，特别是承担资金 融通功能的金融机构的缺席，共同造成了目前农村资金投入 渠道单一的局面。（二）投入额度偏低，不能满足农村公益性事业发展的 需要。受现有财政体制的影响，县乡级财政仅够维持自
5、身运 转，反哺农村的能力较弱，拿不出更多资金支持农村公益性 事业的发展。从我县财政投入看，年、年我县本级财政用于“三农”的支出分别比上年增加了521万元、485万元，但财政支农支出占财政总支出的比重仍然偏低，年为5%年为%,财政支农资金中直接用于农业、农民的资金只有30%（三）覆盖面偏小，不能全面发展农村公益性事业。税 费改革前，农村公益事业投入制度基本涵盖了包括基础设施 建设、社会救济、公共卫生、文化娱乐、农村义务教育等在 内的农村公益事业。而税费改革后，由于受到农民收入低、 部分农民素质不高、缺乏长远眼光等因素的影响，再加上国 家在资金投入方向上的引导，目前农村公益性事业的发展都 集中在修
6、路、沟渠、安全饮水等民生项目上，投入的资金为 万元，占到资金总额的 而对于农村公共卫生、文化广播 等有利于长远发展的项目， 则无能力去发展，导致农村卫生、 农村文化事业基本停滞不前，农村公益事业质H呈逐年下降 之势。如村近三年“一事一议”所议都是道路、渠道和安全 饮水等项目，而农村卫生、文化建设项目为零。（四）资金难配套，村级筹资和偿债压力大。近几年的农村公益性建设项目，均要求县乡村给予一定的资金配套。 尽管要求配套的资金只占整个项目的小部分，但对于那些一 无、二无积累的村级组织来说，仍然难以承受。以渠道硕化 为例，村近三年共硕化渠道 3700米，根据政策规定，上级对 渠道硕化的补助标准为 1
7、5元/米，而实际建设成本为 30元/ 米（山区村由于受地形、运距等因素的影响，建设成本要高 于这个标准，村建设成本即为 35元/米），上级补助资金为 万元,村级资金缺口却达到万元，比补助资金高出一倍有余。 资金配套的任务沉重，使得村级望“项目”兴叹，并在一定 程度上挫伤了村级组织改变农村面貌的积极性。（五）“一事一议”可操作性低，存在“事难议、议难 决、决难行”现象。根据税费改革的要求，农田水利基本建 设、道路修建、土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生 产生活等公益性事业项目所需资金，应当采取“一事一议” 的筹集办法。但在实际操作中，居住分散、人员外出务工频 繁、办公经费紧张的现状导致了 “
8、一事一议”成本高且成功 率难以保证，同时，“一事一议”在开展中也存在“二难” 问题：一是村民意愿难集中，普遍存在“众口难调”的现象。 二是议定事项难落实。对于议定事项的执行，主要依靠农村 群众的自律和舆论压力，对于拒绝执行的村民，则缺少相应 的制约措施。“一事一议”的难于操作直接导致村级组织自 我发展的资金匮乏，对一些亟需建设但乂没有纳入到上级项 目笼子的公益性事业，不能及时给予解决。如各村建于六七 十年代的中小堰塘，普遍存在年久失修的情况，但由于无法 纳入到小水库整修的范围，长期“带病运行”而得不到有效 维护，既不能很好的发挥水利设施的作用，同时乂产生了严 重的安全隐患。（六）后期管理维护任
9、务重，恢复性建设资金缺口大。目前国家对农村公益事业的投入主要以新建为主，后期管理 和维护工作没有纳入到项目范围，而是由村采取“一事一议”方式进行解决。在实际操作中，由于“一事一议”所筹资金 十分有限，只能用于开展诸如清扫、 加固等日常性管理工作， 对于如路基、渠道水毁、山体坍塌以及跨村的大型维护工程， 个别村根本没有能力去解决。特别是部分山区村，每年雨季 山洪造成的基础设施水毁现象十分普遍，村级管理和维护的 责任大，恢复建设的资金压力沉重，仅年，村水毁道路、沟 渠等公益设施所需恢复资金就达到万元，由于资金缺乏，直 到目前，仍有部分设施没有完全恢复。三、对加强农村公益性事业建设资金使用和管理的建
10、议加快农村公益性事业发展，是贯彻落实科学发展观的要求，也是全面建设社会主义新农村的重要内容，农村公益性 事业停滞不前，必然会影响全面建设小康社会的整体进程。为此，只有尽快建立合理、稳定和有效的资金投入、使用机制，才能破解当前农村公益事业发展中遇到的问题，推动农 村公益事业不断向前发展。（一）构建城乡统一的公共财政体系，使公共财政成为 农村公益事业发展的投入主体。长期以来，我们形成了 “城 市公益事业政府办，农村公益事业农民办”的不合理局面， 公共财政对农村公益事业的发展没有担负起应有的责任。要 实现城乡一体化，缩小城乡差距，解决“三农”问题，就必 须建立城乡一体的公共财政体系。一是要在公共财政
11、的框架 下，建立以政府投入为主导、农民积极参与、社会资本广泛 注入的农村公益性事业筹资机制。二是要围绕建立农村公共 财政体系这一目标，继续深化财政体制改革，探索和完善农 村公益事业发展资金预算制度，不断加大对农村公益性事业 的投入比重，规范转移支付资金管理制度，努力使公共财政 成为农村公益事业发展的主要投入主体。（二）改革农村公益事业投资体制，积极鼓励社会资本 参与农村公共品供给。一是要进一步加大资金争取力度，积 极向上争取更多的惠农资金。二是改革农村公益事业投资机 制，协调工商、税务等部门，及时制定和出台能够充分调动 社会资本参与农村公益事业发展的优惠政策，鼓励各类社会 资本向农村流动。三是
12、积极在农村公益性事业的建设和管理 使用中引入市场化和民营化，鼓励村级对现有公益设施和采 取租赁、拍卖等方式进行处置，支持个人及社会组织投资农村公益性事业，以缓解农村公共产品供给和公益事业发展不 足的矛盾。（三）创新公益性事业建设资金筹措机制，开辟建设资 金的新途径。当前，在政府资金投入方面，突出的存在着巨 大的资金缺口与良好的财力预期之间的矛盾。这要求我们应 当积极创新筹资机制，不断拓宽资金渠道。一是要善于运用 金融等工具，通过开发、使用如地方债券、财政担保等形式 的金融产品来缓解国家财力供给与建设资金需求在时间上的矛盾，借未来资金解燃眉之急，突破农村公益性事业建设 中的资金瓶颈。二是要加大招
13、商引资工作力度，扶持发展对 农民增收带动作用明显的农产品加工龙头企业，鼓励龙头企 业做强做大，推进农村工业化、城镇化。三是在“取消县及 县以下资金配套”的基础上，适时出台新的政策，对农村近 年因配套资金而新增的债务给予化解。（四）改革支农资金的管理方式， 提高资金的使用效率。 一是整合项目资金。指定由农业综合开发办牵头制定农村公 益性事业发展规划，并把原先分散在各部门的除扶贫资金以 外的支农项目资金集中起来捆绑使用，按轻重缓急，每年解 决一批乡村的重点公益事业项目，以发挥更大的资金效益。 二是扩大资金使用范围，由原来主要支持农业生产转向支持 农业生产与增加农村公共产品有效供给并重，促进农村文化 卫生事业全面发展。三是将各类农业补贴资金集中使用，实 现有限资金使用效益最大化。目前每亩农田可以获得农业补 贴近150元，这部分资金对单个农户来说所起的作用十分有 限，如果将各类农业补贴资金集中起来以农业基础设施建设 基金的形式来投入使用，将可以发挥更大的经济和社会效 益。
