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1、教育政策评估存在的问题及对策摘要：教育政策评估与教育政策问题认 定、教育政策决定、教育政策执行构成完整 的教育政策过程。教育政策评估在我国还处 于初创阶段，存在着诸多问题。实事求是、 恰如其分地分析问题，有针对性地提出相应 的措施，有助于推动教育政策评估工作的顺 利开展，提高我国教育政策评估工作的水平， 促进决策的民主化和科学化， 最终构建起既 符合国际通行原则，又符合中国国情的教育 政策评估体系。教育政策评估是教育政策过程的重要 组成部分。通过科学的评估活动，人们能够 判断某一教育政策本身的价值， 从而决定政 策的延续、革新或终结；同时，还能够对政 策过程的各个阶段进行全面的考察和分析， 总
2、结教训，吸取经验，为以后的政策实践提 供良好的基础。因而，教育政策评估也是促 进教育政策科学化的关键一环。 由于教育政 策研究在我国刚刚兴起， 教育政策评估中存 在着一些不足，对这些问题进行分析和概括 有助于我们改进教育政策评估工作，并逐步 建立起符合我国国情的教育政策评估体系。一、教育政策评估的内涵教育政策评估是公共政策评估的一个 重要分支，教育政策问题专家彼得森 (P . Z. Peterson)认为教育政策研究与其他 公共政策领域研究相比并不需要特殊的概 念或特殊的方法。因而，我们对于教育政策 评估内涵的理解可以建立在公共政策评估 的含义之上。所谓政策评估是指“依据一定的标准 和程序，对
3、政策的效益、效率、效果及价值 进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政 策改进和制定新政策的依据”。它是政策分 析的重要方面，是一种具有特定标准、方法 和程序的专门研究活动， 贯穿于政策运行的 全过程。根据上述定义，我们可以对教育政策评 估的内涵作如下界定：所谓教育政策评估是 依据一定的标准和程序，对教育政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为， 通过对教育政策对象及其环境的发展变化 以及构成其发展变化的各种因素的分析，为政策的转变、改进和制定新政策提供依据。 它是一种对教育政策运行全过程进行全面 分析与研究的社会科学活动。为了便于研究，结合教育政
4、策运行过程 的程序，我们可以将教育政策评估划分为三 种类型，即预评估、执行评估、后果评估。 预评估是指政策执行之前的方案评估，旨在对设计的方案进行价值分析、可行性分析和 后果预测分析；执行评估是指政策执行过程 中的评估，旨在检视执行过程是否按原定政 策方案进行，如果继续执行是否能达到预期 目标；后果评估则是对政策执行后的广出和 影响进行的评估，包括政策效益评估、效率 评估和影响评估。教育政策评估存在的问题体现在各种 类型的教育政策评估中， 教育政策评估涉及 到教育政策问题的认定是否正确，政策目标是否恰当，政策方案是否可行，政策方案是 否不折不扣地得到实施，政策执行资源是否充足，政策执行机构是否
5、健全，政策效果是 否明显，政策效益和效率是否达到满意程度,政策影响是否较好等方面， 因而教育政策评 估是一项非常复杂和艰巨的任务，受到教育内部和外部诸种因素的影响， 对于教育政策 评估中存在的问题的分析应该与考察教育 政策的全过程结合起来。二、教育政策评估存在的问题以色列学者内伏认为，一次完整的评估 应包含下面10个方面的内容：评估的定义， 评估的功能，评估的对象，应该调查的变量， 应该使用的准则，评估的听取人，评估的过 程，调查的方法，评估者的特征，判断评估 的价值和优缺点的标准。以此为线索，在上 述教育政策评估内涵分析的基础上，立足我国的基本国情，我们可以将教育政策评估存 在的问题概括为以
6、下几种：1. 政策目标的不确定性在教育政策问题认定和教育政策制定 的过程中，教育政策的目标由模糊逐渐清晰， 教育政策的预评估中就包括对教育政策目 标可行性和合理性的审查。然而，教育政策的问题认定和制定本身就受到来自政治、经济、文化、科学以及教育本身等方面的影响， 因而教育政策目标不会是一成不变的，难以在政策执行的过程中完全明确。 随着教育政 策执行过程的演进，政策目标也会根据实际 情况加以调整。此外，一般而言，教育政策 涉及面广，要使一项政策获得理解和支持， 顺利地通过并加以实施， 就必须兼顾方方面 面的利益和要求，就其本质而言是各利益主 体博弈的过程。因而，政策目标不可避免地 出现分散、不明
7、确的情况。教育政策目标的 不确定性给政策评估带来了很大的困难，使得政策评估的科学性受到质疑，教育政策评 估的信度和效度难以得到保证。2. 政策评估的方法亟待改进目前常用的评估方法主要有前后对比 法、对象评定法、专家判断法和自我评定法。 前后对比法为评估活动提供了基本的理论 框架，对象评定法扩大了政策评估的范围， 专家判断法提高了评估活动的客观性，自我评定法使得政策评估活动经常化。然而，各 种评估方法也各有不足。在我国，有些地区统计数字的真实性值得怀疑，有些领导干部 热衷于搞形式主义，把评估作为炫耀工作绩 效的手段，无论政策的实际效果如何，政策 评估的结果总是“成果辉煌，政绩卓着”。 对象评定法
8、由于参与评估的政策对象可能 不完全了解政策对自己的影响，而从当下获得的积极利益或自我利益受损来判断政策 的好坏，使政策评估与客观实际之间产生一 定的分离。专家判断法的实施在很大程度上 依赖于专家的专业素质和职业道德，中国社会的人文环境和人际关系的特点对专家判 断法的客观性、准确性造成一定的负面影响。 自评法的不足之处显而易见，政策执行人员 参与政策过程，政策效果的好坏直接影响其 声誉和工作，因而不免会出现文过饰非、隐 恶扬善的情况。这些问题有些是评估方法本 身的问题，有些则是带有本土色彩的问题， 总之，评估的方法有待进一步改进。3. 政策行动和环境改变的因果关系不 易确定我们在评估一项教育政策
9、时，总希望能 在政策行动与实际社会情况的改变间建立 一种因果关系，即实际社会情况的改变会受 到政策行动的影响。 但是实际社会情况的改 变往往受到教育政策以外的其他因素的影 响，教育事业的改革与发展在某种情况下更 多地受制于经济政策、文化政策而非教育政 策，在实际的政策运行过程中，教育政策往 往缺乏相对的独立性， 这一点在我国表现得 尤为明显。4. 政策效果的多样性和影响的广泛性教育政策行动的效果往往是多重的，有些是显性的，有些是隐性的，有些是正向的， 有些是负向的。教育政策的效果和影响常会 出现政策制定者意想不到的情况，比如，办 重点中学的政策的初衷是为了更好更快地 培养人才，总结、积累经验，
10、起示范作用， 带动一般学校前进。然而，在实践中，有相 当一部分重点中学不按教育规律办事，单纯应付考试，阻碍了学生的全面发展，应试教 育成了教育发展的主流， 结果负面效应很大， 造成学生的创造能力和创新精神普遍缺乏。5. 有关人员的抵制教育政策评估归根到底是对教育政策 功过得失的评判。这种评判与政策制定和执 行人员有着直接的利害关系， 积极的评价有 助于提高决策者和政策执行人的声望和社 会信誉，反之，消极的评价则会危及他们的 切身利益。从政策制定者和执行人的角度， 他们总是希望政策评估有利于自身。 人的心 理特点和组织的惰性也不利于教育政策评 估工作的展开，“人们从潜意识里对自己及 自己的选择计
11、划和运行有所偏爱， 喜欢品评 他人及其作为而不愿接受他人批评。组织总 是习惯一如既往地运行，不喜欢变革，而评 估往往意味并伴随着批评和变革。”因而， 评估必然会受到有关人员的消极对待甚至 阻挠，影响评估工作的顺利进行。6. 政策信息系统不完备，获取数据困 难充分的信息和数据是教育政策评估的 基础，在政策信息不完备的情况下，教育政 策评估的科学性和可靠性就得不到保证。我国的教育政策信息系统还处于初创阶段，统计口径与国际标准不尽一致， 而按照不同口 径统计的数据之间差异很大， 非十分专业的 人士不大可能分清其中的差别。更有甚者， 有些地方的教育政策执行机关不重视信息 管理，敷衍了事，所获得的信息和
12、数据要么 残缺不全，要么已经过时，不能反映现在的 教育发展状况；有关信息资料得不到及时的 收集和科学的分析，教育政策信息系统的建 设处于停滞状态。7. 政策评估的经费不易取得，专业人 才缺乏教育政策评估不具有直接的经济效益， 相反需要投入相当的人力、物力、财力和时 间，即教育政策评估本身要花费一定的成本。 在现实中，教育政策评估的重要性和价值还 未引起人们的广泛关注， 特别是我国长期以 来形成的习惯于听从上级指示，“认真领会， 全面贯彻”，甚少对政策本身的科学性、合 理性和可行性提出质疑。全面考察教育政策 从问题认定、制定到执行全过程的教育政策 评估更是刚刚起步，评估的经费来源匮乏， 这严重制
13、约着教育政策评估工作的开展。教育政策评估的专业人才十分匮乏，政府机构 和学术界对于教育政策评估的关注和研究 还刚刚开始，受过严格专业训练，具有扎实 基础知识和熟悉评估方法和技术的人才可 谓凤毛麟角；现在的政策研究机构的主要功 能是为政府决策提供咨询，当好参谋，或者 完成政府委托的研究项目，学术机构的科研 经费也主要来自政府，很少有其他的来源， 在这种情况下，客观的政策研究和政策评估 当然不易做到。8. 缺乏判断评估的价值和优缺点的标 准教育政策有好坏之别，同样，教育政策 的评估也有优劣之分，即存在着对“教育政 策评估”的“评估”，本质上是对教育政策 评估所作出的价值判断。 价值判断的理论基 础
14、中公平、正义、平等、效率、效益等复杂 关系交叉在一起，很难有一个明晰的标准。 教育政策评估的优劣得失仅仅停留于一般 的理论分析，较少有深入的理论建构和量化 的数学模型，教育政策评估还主要表现为经 验总结、工作汇报、座谈研讨等形式，与真 正的科学意义上的教育政策评估仍有相当 的距离。三、推进教育政策评估工作的对策针对教育政策评估存在的诸多问题，我们认为可以从思想、组织、制度、手段诸方 面改进教育政策评估工作，切实解决困扰我 国教育政策评估顺利推进的一系列矛盾和 问题，提高教育政策评估的水平，促使其向 纵深发展、日益成熟：1. 提高对评估工作及其意义的认识完整的政策过程一般由四部分组成：政策议题的
15、确定、政策制定（决策）、政策执行、 政策评估。政策的颁布执行只是政策过程的 中间阶段，政策在执行过程中需要不断地进 行调整、修订、补充、完善和更新，没有一 劳永逸、一成不变的“好”政策。因而，教 育政策的评估，无论是过程评估，还是终期 评估都是教育政策过程必不可少的环节。教育政策评估在教育政策过程中的作用：教育政策评估绝不是无关痛痒、可有可无的， 它贯穿于教育政策的全过程，不仅有助于政 策部门认识政策的特点、优劣和成效，监督 政策的执行过程，补充、修正和完善政策， 而且还有助于开发政策资源，增强政策效益。 因而，首先应该在思想上认识教育政策评估 的重要意义和价值。其次，端正评估工作的 指导思想
16、。教育政策评估既不是歌功颂德的 工具，也不是专门否定有关人员工作成果的“长舌妇”。教育政策评估是一项有一定理论基础和相应范式的社会科学活动，它是基于基本的逻辑和人类认识规律而产生的。教育政策过程本质上是人类的一种认识和实 践过程，同人类其他认识过程一样，不可能 完美无缺，必须经过从简单到复杂、从低级 到高级、从不成熟到成熟到逐渐深化的过程。 教育政策评估正是这一过程的“加速器”。所以，教育政策评估至少应具有两方面的功 能，除了总结经验、肯定成绩之外，更重要 的是发现问题，探寻原因，提出建议，发挥 建设性批判的功能。有关组织和人员重视政 策评估工作，注意发挥政策评估作用，不仅 不会影响社会声誉和地位， 相反可以避免犯 大的错误，在公众心目中建立起民主、 公正、 豁达、负责任的良好形象，赢得人民的信赖。
