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1、中英城市更新治理的对比与启示,李响,于海漪,摘要: 自 20 世纪 70 年代末实行改革开放政策以来,中国以快速的城市化进程和经济发展,赢得了全世界 的关注。城市化的快速发展推动了大规模的拆迁和重建工作。近年来,中国城市更新的治理已经从由政府 的主导转向了广泛的民众参与。但是,因为缺乏可协调的治理,导致了中国城市更新过程中的不可持续性。 并且,很少有研究探讨总结发达国家的城市更新治理的优点,如英国的伦敦,有着悠久的城市更新治理历 史。因此,本研究的目的是探讨中国城市更新治理的问题和发展战略。通过与伦敦的对比的方法,本研究 主要讨论了三个方面,首先对比了中国和伦敦城市更新治理的性质和现状,其次,
2、通过比较城市更新治理 的特点,包括政府角色,地方合作关系以及制定决策依据,确定中国与发达国家之间存在的差异,最后, 明确了中国应对未来城市更新和实现可持续发展的政策战略。作者认为,对地方政府进行更多的监管和主 要指导;加强城市更新功能和权力的集中化管理;改善地方合作关系;建立决策依据。,关键词: 城市更新治理,可持续发展,英国伦敦,1 引言,城市更新是指在经济和社会力量以及规划对城区的干预下,所引起的基于物质空间变化 (拆除重建、修复等)、土地和建筑用途的变化(从一种转变为另一种更能产生效益的用途) 或其利用强度的变化的一种动态过程1。如今,城市更新在我们的城市生活中发挥着越来越 重要的作用,
3、包括改善人们的身体素质和生活环境,满足住房需求,实现节能减排,促进区,域经济发展,增强现有的社区社会网络,提供更多的就业机会和教育机会2,。,由于 20 世纪 70 年代后期的改革开放政策,中国的经济和城市人口经历了快速增长3,。,它不仅推动了新的建设,也促使以城市更新为名义的大规模的拆迁重建的发生。根据对中国 重庆城市更新项目中 3255 座拆除建筑物的调查发现,从 2008 年至 2011 年,中国建筑物的 平均寿命只有 38 年左右4。在城市更新中,对大量的短期建筑进行拆迁引发了一系列问题, 如经济损失,资源和能源的浪费,环境污染的进一步恶化,潜在的社会矛盾以及城市文化的 丧失。,在发达
4、国家或地区,比如伦敦,城市更新在第二次世界大战后经历了重大改变。它从由 政府主导的大规模重建转向了广泛的民众参与和变得越来越可持续发展5。伦敦的城市更新 治理实践可以为中国提供宝贵的经验和知识。然而,关于理性的研究却很少,比如中国如何 学习发达国家的城市更新治理的优点?因此,本研究的目的是在通过与发达国家的对比后, 探讨城市更新治理目前存在的问题,并提出中国城市更新治理的政策战略。,2 可持续城市更新治理的重要性,如今,可持续发展已成为全球许多国家的长期战略。尽管它有各种解释,这里有一个新 兴的共识,那就是可持续性主要包含社会,经济和环境这三大方面的问题6。20 世纪 90 年,代,可持续发展
5、普遍适用于城市中的城市更新领域,纳入国家规划并与政府政策相联系7 可持续城市更新计划的目的是通过考虑经济,社会和环境三大方面来解决城市问题,同时, 实现未来城市的可持续发展之路。,。,根据欧盟的定义,在可持续发展的背景下,城市更新需要当局的干预,所有部门的整合 以及所有当地参与者的参与8。城市更新提供了明确的政策指导,强调了利益相关者参与的 重要性。不仅仅是政府部门,也是其他非政府利益相关者。在实践中实现可持续城市更新的,关键部分是,在优化所有利益相关者的参与情况下,建立可实施的政治流程9,。,在当今这个相互依存的世界中,不同参与者的参与需要组织或者机构分享他们所拥有的 目标,资源,活动,权力
6、或者部分权威10。公众权力正在逐渐扩散到社会中的不同的参与者 身上,他们之间的关系现在已经发生了变化。因此,政府正在成为推动者和合作伙伴,而不 是在处理社会问题方面扮演着唯一的角色。为了解决公众问题,需要更广泛的手段和合作伙 伴。因此,为了应对多元化和分化的挑战,由政府主导的治理的转变已成为当代社会的需要。 在第十九届中共中央委员会第三次全体会议上通过了中共中央关于深化党和国家机构 改革的决定,全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,政府应该不,断优化地方的治理体系和服务能力,精简行政管理方式,下放权力,及时回应人民的利益11,。,在这种背景下,中国以及许多西方国家,认为治理是
7、一个至关重要的问题。,3 中国的城市更新治理,3.1 政府的角色,城市更新项目的倡议,实施和财政支持的责任应由地方政府充分承担12。作为国家基本 法,中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法13对地方政府的 职权进行了界定。对地方政府来说,第四章第五十九条第五款明确指出,应“执行国民经济 和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、 环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生 育等行政工作。”作为城乡发展问题的一部分,城市更新也属于地方政府的职权范围。 在中华人民共和国中央人民政府中,中国没有指定的部门
8、负责城市更新。主要相关职能 分为不同行政领域内的三个部门。住房和城乡建设部负责监督房地产和建筑市场,制定有关 城市规划,建筑和建筑节能的标准和国家政策;国土资源部负责发展国家土地政策和管理国 土资源; 国家发展和改革委员会负责制定国民经济和社会发展规划,起草有关法律法规。他 们不直接干预城市更新,但可以通过颁布国家政策,法规等来影响其主动性和实施性。,在国家层面上,城市更新没有特别的法律条款。目前,关于城市更新的三条法规仅仅是 基于国家基本法律的条款。这些简单的法规只能给地方政府提供一些最基本的指导。,第一条是中华人民共和国城乡规划法14第三章第三十一条 合理确定的,并给出了一个决定重建的方案
9、。, 规定拆除和建设应该被 指出私营机构应在城市 明确了市级以下的政府,第二条是中华人民共和国土地管理法15第五章第四十三条 更新倡议提出之前申请国有土地使用权。,第三条是国有土地上房屋征收与补偿条例16第二章第八条 可以为了公共利益征收建筑物,包括城市更新。,除少数法律规定外,中央政府出台的一些国家发展战略也是城市更新的参照。例如,中 华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要明确指应加快城镇棚户区和危房 改造17。但是,这些基本法律原则和国家宏观战略不能给地方当局提供任何详细的城市更新 指导。,在地方层面上,组织实施,财政支持和决策方法均由当地政府制定和监管。这使得城市 更新制度因
10、城市而异。但是,中央政府的基本指导意见很少,这些自行建立的地方政府系统 总是以自己的方式处理城市更新问题。,3.2 地方合作关系,由于当地城市更新体系的多样性,城市更新实践中的参与者也不同,特别是地方政府和 组织机构的部门。以住宅区的再开发为例,这些参与者由地方政府部门,组织机构,私营部 门,金融机构,顾问和当地居民组成。根据罗伯茨和赛克斯18所说,城市更新中的参与者应 包括那些在此过程中影响城市更新的人员,比如可以提供资源或预算的,对地区更新结果有 影响的单位或个人。,尽管有许多人员会影响城市更新的结果,但不同的人员拥有不同的权利和权力,他们甚 至是不平等的19。在地方层面,市政府和地区政府
11、在城市更新中发挥垄断作用,一般来说, 这种合作关系主要建立在地方政府和房地产开发商之间。由于大多数城市更新项目都依赖房 地产开发,政府和开发商的利益被认为是最重要的。,以重庆为例,从 2008 年到 2016 年,只有 5 份有关城市更新的政府文件(表 1)。重庆 市人民政府关于促进城市更新的实施重点是推动公私合作伙伴关系,从而更好地与房地产开 发商进行合作。除此之外,没有有关其他非政府的单位或个人如何参与城市更新项目的信息,20 。,表 1 2008-2016 重庆市政府文件,年份 2015,主题分类 安置,与城市更新有关的政策文件 重庆市人民政府关于调整征地补 偿安置政策有关事项的通知 重
12、庆市主城区城市棚户区危旧房 改扩建规划建设管理办法 关于加快主城区危旧房改造的实 施意见,2014 2008 2008 2008,行政 城乡建设 安置,重庆市人民政府关于调整征地补 偿安置政策有关事项的通知 关于主城区危旧房拆迁补偿安置 工作的指导意见,行政,在大多数城市中,公众通常被排除在提出倡议和决策制定之外。即使一些地方政府关心 公众参与,它更可能是一种形式而已。不论是专家还是当地居民的参与通常是由当局根据自 己的意愿进行选择。在这种情况下,居民的要求和意见难以得到认真的和充分的考虑,复杂 的纠纷也难以得到有效解决。,地方政府的垄断不仅限制了与其他的单位或个人建立合作伙伴关系,而且导致信
13、息不对 外公开。对于一些地方政府部门来说,“是否符合自己的利益”是信息公开的唯一动机。保 持和追求部门利益,大大的限制了信息的公开。在实践中,与利益有关的信息总是难以被其 他参与者接触,更不用说参与和监督。,在地方政府内部,城市更新决策进程的效率也是很低的。城市更新是一项广泛涉及规划, 住房管理,土地管理,建筑建设等的进程。省级政府与中央政府具有类似的职能,但是是仅 限在省级范围内的。城市更新在市级和地区层面进行启动和实施。这两个级别都有城市规划, 建设,国土资源等部门。也就是说,有十多个行政部门与城市更新进程直接相关联。权利和 义务的划分可能导致潜在问题的出现,如职能重叠,客观偏差,不必要的
14、长时间的决策,复 杂的审批流程,推卸责任等等。,3.3 城市更新的决策依据,在大多数城市中,除了一些基本原则外,城市更新决策没有严格和详细的标准。在重庆, 根据 2008 年市政府发布的关于加快主城区危旧房改造的实施意见,一旦某建筑物被确 定为危房,应立即纳入城市更新计划。这里的破损建筑物的标准是其结构受到严重破坏或失 去结构稳定性和承载能力。这是关于市区重建决策的政府文件中唯一可以找到的严格和详细 的标准。,城市更新的目标应包括危楼,但并非所有市区重建的建筑物均符合此标准。2017 年重 庆市完成城市棚户区改造 383.94 万平方米。完成农村危旧房改造 2.56 万户21。更新计划中 的许
15、多建筑物不是破旧的建筑物。比如他们中的一部分计划进行翻新以美化城市景观; 部分 因工业战略而重新开发。虽然决策制定有不同的选择,但没有严格的全面和详细的标准,这 些选择可能根据地方政府的经验和主观意愿来选择,很难保证合理性和可持续性。,4 英国的城市更新治理,4.1 政府的角色,与中国不同的是,英国中央政府通过颁布相关法律,建立指定部门和组织以及提供财政 支持来参与城市更新22。在 1980 年地方政府规划和土地法,2010 年地方政府法和 2004 年 住房法等法律中,详细规定了各方参与者的责任和权利以及财务安排。 在英国中央政府,决定建立跨部门的单位以处理广泛的城市更新项目。几乎所有的城市
16、 更新项目都由社会排斥部(Social Exclusion Unit)指导。SEU 负责提供全面解决城市贫 困问题的方案,并与邻里更新部门(Neighborhood Renewal Unit)合作检查中央政府的更 新战略。此外,家庭和社区机构(Homes and Communities Agency)扮演着支持和加速更新 的角色23。它是非部门性的公共机构,涉及经济和物质环境的恶化,例如提供资金并与当地 利益相关方合作。,地方政府不会垄断城市更新进程,并遵循更新战略和法律规定,它们作为决策者的一部 分,与其他组织和个人广泛合作,促进城市更新进程的发展。当地城市更新项目由中央政府 监督。,4.2 地方合作关系,为了处理广泛的地方综合性城市问题,当局鼓励不同的单位或个人,建立当地合作伙伴 关系,广泛的参与到城市更新项目中24。这些当地的合作伙伴们根据当地的不同情况拥有自 己的管理结构。通常由各级政府,开发商,非政府组织机构和当地居民的代表所组成。这些 参与者共同组建委员会,对整体更新策略和具体计划进行决策。这种长期的伙伴关系持续监 测,评估和修订现有更新战略。所有参与者在决策过程中享有